最高行政法院(含改制前行政法院)102年度判字第370號

最　高　行　政　法　院　判　決

102年度判字第370號

上訴人

廖德惟（已受監護宣告之人）

法定代理人

廖吳愛

上訴人

田武義

上訴人

蔡陳姜

上訴人

林廖琴

上訴人

王免

上訴人

廖誼隆

上訴人

廖誼晉

上訴人

廖玉玲

上訴人

廖玉惠

上訴人

廖德鹿

上訴人

廖德藍

上訴人

廖德模

上訴人

廖德欽

上訴人

廖德通

上訴人

廖德榮

上訴人

廖德耿

上訴人

廖德昌

上訴人

廖清池

上訴人

廖武雄

上訴人

廖清漢

上訴人

廖清彬

上訴人

廖清富

上訴人

廖清皇

上訴人

廖清坤

上訴人

廖朝滄

上訴人

廖德章

上訴人

廖登科

上訴人

郭添成

上訴人

郭添益

上訴人

郭添財

上訴人

郭添福

上訴人

郭簡梅

上訴人

陳來發

上訴人

朱麗

上訴人

林陳選

上訴人

林淑珠

上訴人

林泰弘

上訴人

林吉彥

上訴人

林清標

上訴人

林淑美

上訴人

林國楨

上訴人

吳林阿惠

上訴人

張陳寶玉

上訴人

張嘉仁

上訴人

張齡文

上訴人

張峯銘

上訴人

張斐珺

上訴人

張瓊文

上訴人

林淑津（林西川之承受訴訟人）

上訴人

林王滿（林西川之承受訴訟人）

上訴人

林秀慶（林西川之承受訴訟人）

共同訴訟代理人

羅豐胤 律師

共同訴訟代理人

蘇仙宜 律師

被上訴人

臺中市政府

代表人

胡志強

訴訟代理人

林益輝 律師

上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國101年6月14日臺中高等行政法院99年度訴字第268號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人（原為臺中縣政府，現改制為臺中市政府）為開發前臺中縣擴大大里（草湖地區）區段徵收區為新社區，經奉內政部核准徵收前臺中縣大里市○○○段137-272地號等403筆土地，面積合計26.290681公頃，經被上訴人以89年10月13日89府地區徵字第284424號公告區段徵收在案，並於同年11月發放徵收補償費完竣。迄於91年11月間，被上訴人整地時發現系爭區段徵收區中大突寮段10-1、10-5、10-6、11、12、12-1、12-2、14-31、28-3、28-4、28-22、28-23、29及29-5地號等14筆土地（下稱系爭土地）有地下掩埋物，於同年12月及92年1月通知各原土地所有權人及被上訴人所屬環境保護局、臺中縣大里市公所等相關單位辦理現場會勘，嗣於92年11月11日研議並獲致決議，由被上訴人先行辦理委外監造設計及施工清運作業，於清理前，應先通知原土地所有權人或使用人負責清理。被上訴人以94年2月23日府地區徵字第0940047754號函（下稱原處分一）通知各原土地所有權人負責清理，惟因無土地所有權人表示願自行清除（上訴人田武義同意被上訴人代為清除），被上訴人爰代為全數清除完竣，總清除實方體積為124,607立方公尺，總清除費用為新臺幣（下同）160,337,427元。被上訴人乃依廢棄物清理法第11條及第71條規定，以97年6月23日府地區徵字第09701719422號、第09701719423號、第09701719424號函（以上三函合稱原處分二）通知各原土地所有權人或其繼承人繳納應負擔之費用。上訴人或其被繼承人及訴外人林李西垣等（彼等土地坐落地號、土地應有部分、被上訴人認定廢棄物實方體積、求償金額等均詳如原判決附表，附表之上訴人係以起訴時之狀態為準），曾於97年7月22日以廖德惟等58人（包括原審原告等56人及郭武雄、林李西垣）對於原處分二提起訴願，經行政院環境保護署（下稱環保署）以97年10月2日環署訴字第0970073610號函、97年10月3日環署訴字第0970074266號、97年10月16日環署訴字第0970079954號、97年10月29日環署訴字第0970083670號、97年11月19日環署訴字第0970090387號及97年11月25日環署訴字第0970092254號函移被上訴人依行政執行法第9條之程序處理，嗣被上訴人認其異議無理由，經加具意見送環保署審查，環保署以97年12月26日環署廢字第0970093531號函認聲明異議無理由。然上訴人於環保署異議決定前，即依行政訴訟法第4條第1項規定，對於原處分二提起行政訴訟，經原審法院97年度訴字第445號裁定、本院98年度裁字第3385號裁定、原審法院99年度訴更一字第3號判決及本院100年度判字第2056號判決等裁判後，現由原審法院101年度訴更二字第6號案件審理中。另上訴人於98年11月16日對原處分二及環保署97年12月26日環署廢字第0970093531號異議決定提起訴願，除其中上訴人不服環保署97年12月26日環署廢字第0970093531號異議決定部分，業經該署移由行政院訴願管轄外；其餘經環保署依本院98年度裁字第3385號裁定之意旨，追加原處分一（即被上訴人94年2月23日府地區徵字第0940047754號函）為訴願標的，作成99年5月28日環署訴字第090026413號訴願決定：「一、原處分關於94年2月23日府地區徵字第0940047754號函於編號1～17、19、23～55訴願人部分訴願不受理；於編號10～11訴願人繼承廖陳阿趾土地部分、編號18、20～22訴願人繼承廖家柔土地部分撤銷；其餘（即編號56～57訴願人部分）訴願駁回。二、原處分關於97年6月23日府地區徵字第09701719422號、第09701719423號、第09701719424號函於編號19訴願人部分訴願不受理；於編號10～11訴願人繼承廖陳阿趾土地部分、編號18、20～22訴願人繼承廖家柔土地部分撤銷；其餘（即編號1～17、編號23~57訴願人部分）訴願駁回。」上訴人不服，提起本件行政訴訟（原審判決後，原審原告廖德勝、廖德助、廖德涼、廖德賢、廖德煥、林泮池、及林清松之繼承人林禹瑭、林禹宏、林禹成等9人未提起上訴，該部分已告確定）。

二、上訴人起訴主張：（一）原處分一僅以「各業主」籠統名義發函，已不符行政程序法第96條第1項第1款。又部分上訴人曾於94年5月20日間對原處分一函文所通知之內容表達不服，依行政程序法第98條第3項規定，被上訴人既未告知救濟期間，則部分上訴人於一年內為陳情，自應視為於法定期間內已為訴願。況行政程序法第172條第2項係行政機關之告知義務，但陳情人於94年5月20日陳情時未獲告知，被上訴人顯違反法定告知義務。且關於原處分二，依本院98年度裁字第3385號裁定之意旨，確屬「行政處分」，上訴人自得依法提起訴願。另訴願法第57條所謂「作不服之表示」，包括言詞聲明不服、提出陳情書或以書面保留訴願權等方式。又上訴人乃係針對「行政院環境保護署乃以99年5月28日環署訴字第0990026413號函」之行政處分提起行政訴訟，與原審法院99年度訴更一字第3號判決並非同一事件。（二）上訴人等雖於民國82年提供同意書予被上訴人，但實際上被上訴人已逕行使用系爭土地，故系爭土地實質使用人確為被上訴人。又判斷原處分合法性之基準日為函文發布日，即94年2月23日、97年6月23日，然系爭土地既於90年7月11日移轉為被上訴人所有，上訴人已非該土地所有權人，且被上訴人未能積極取締、處罰，與廢棄物清理法第71條之構成要件不合，並有違環境基本法第4條、第39條等規定。且原土地所有權人之權利義務，已因徵收程序完成而終止，依法應由被上訴人負清除之義務。（三）廢棄物清理法第2條已對「廢棄物」為明確定義，然本件行政處分未說明所謂之掩埋物是否與公共衛生有關？是否屬於廢棄物清理法所稱之廢棄物，顯非妥適。又依廢棄物清理法第11條之規定，其條文既然規定為「除……外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之」，可見若無除外情形，應以「由執行機關清除」為原則。另依相關資料及被上訴人所檢測報告均顯示，系爭廢棄物非屬於廢棄物清理法第11條之「一般廢棄物」。（四）系爭土地縱有地下掩埋物存在，亦不可歸責於上訴人等，且被上訴人未說明上訴人等有何「容許或因重大過失」致廢棄物遭非法棄置之行為，被上訴人要求上訴人等負擔費用，顯有錯誤理解改制前行政法院62年判字第30號、62年判字第350號判例、司法院釋字第275號之意旨。又被上訴人未依廢棄物清理法第71條之構成要件，亦未證明上訴人等有何「容許或因重大過失」致廢棄物遭非法棄置之行為，即率為處分，亦有違法。另何以證明系爭地下掩埋物係被上訴人於89年辦理區段徵收取得土地前即已存在，其事證何在，未見被上訴人說明與提出證明；況被上訴人亦自承「89年10月辦理徵收在案」、「91年11月進行整地工程時發現」，換言之，期間有兩年多之空窗期間，被上訴人卻未發現，則何可證明「本案地下掩埋物係本府於89年辦理區段徵收取得土地前即已存在」。（五）依據行政院農業委員會林務局農林航空測量所99年10月19日農測調字第0999250070號函之判釋結果，尚無法認定86、87年間系爭土地上有被傾倒廢棄物或垃圾之情事，故被上訴人辯稱：「系爭區域於86年間、87年間遭人侵入進行大規模之垃圾廢棄物傾倒掩埋」云云，顯無法成立等語。求為判決：1、環保署99年5月28日環署訴字第0990026413號函所示之處分對上訴人廖德惟等51人關於其個人部分應予撤銷；2、被上訴人97年6月23日府地區徵字第09701719422號函所示之處分關於田武義、林西川（於101年1月28日死亡，承受訴訟人：林王滿、林淑津、林秀慶）其個人部分應予撤銷；3、被上訴人97年6月23日府地區徵字第09701719423號函所示之處分關於上訴人廖德惟等51人其個人部分應予撤銷；4、被上訴人97年6月23日府地區徵字第09701719424號函所示之處分關於廖德榮、郭添成、郭添益、郭添財、郭添福其個人部分應予撤銷；5、被上訴人94年2月23日府地區徵字第0940047754號函所示之處分對上訴人廖德惟等51人其個人部分應予撤銷。

三、被上訴人則以：（一）本件與原審法院99年度訴更一字第3號為同一事件，依行政訴訟法第107條第1項第7款之規定，應裁定駁回本案之訴。又「連署陳情書」乃係張峰銘等34人向張滄沂議員所為陳情表示，應為一單純「陳情」事件；退步言，「連署陳情書」連署名單所載並非56人，顯然非全數上訴人均曾就原處分表示不服。依本院100年度判字第2056號判決所示法律見解，原處分一對於附表編號1～9、14、18～23、29、33～40、43、48等上訴人部分應已確定，自不得對原處分一所確定部分再為爭執。（二）依經濟部水利署第三河川局94年8月18日水三產字第09450087170號函之意旨，行水區、堤防及水防道路用地以外之剩餘部分，其維護管理應由該土地所有權人自行負責。又上訴人等早在82年間已知悉系爭地號土地屬上訴人等所有之土地，則被上訴人代水利署第三河川局出面與上訴人等簽寫「大里溪整治計畫工程用地參加區段徵收權利先行提供土地同意書」，可見上訴人等已明確知悉土地係提供予水利署第三河川局供作堤防工程興建之用，且土地未均為水利署第三河川局所全部徵用，故地政登記機關猶登記為各原所有權人所有。另參經濟部水利署第三河川局99年9月24日水三管字第09902030460號函之意旨，管理權責仍屬各土地所有權人，則第三河川局既未將所提供土地全部徵用，未獲徵用且未蒙被上訴人徵收之部分，自然仍屬於上訴人等所有，尚難遽認上訴人對該等土地已無事實上管理權利，並認該等事實管領權利俱已移轉予被上訴人所有。且從上訴人有在系爭區域建蓋建築物使用，並種植各農作物，在系爭區域為長期使用之情況，而被上訴人亦有發予關於拆除上開各主要、附屬建築物，及所種植農作物之補償費，可佐證上訴人等對於系爭區域於86、87年間遭人進行大面積之開挖，及大規模之垃圾廢棄物傾倒掩埋，應無不知悉之理。（三）依行政院農業委員會林務局農林航空測量所99年10月19日農測調字第0999250070號函所載關於送附航空照片之判釋結果，並與本區發現有垃圾掩埋之區段徵收前地籍圖比對，發現該地區自民國82年經濟部水利署完成「大里溪治理計畫81年度第2工區工程」堤防施作後，即未有大面積擾動或開挖情形，至民國86年間於航空照片上可見本區有大面積植被被剷除狀況，延續至民國87年可見到地表被開挖出一處兩側有斜坡之大坑洞，推測用於掩埋垃圾，附近亦散布小範圍被傾倒垃圾之狀況，民國88年至89年間地表逐漸恢復，延續至89年10月間被上訴人公告徵收後、90年8月進場施作圍籬前，地表皆維持相同狀態，至90年9月間之航空照片已可看出被上訴人施作之街廓形狀，明顯無地下開挖工程，由此推斷，本區發現之垃圾確於被上訴人辦理區段徵收開發前即已存在。另系爭Ｕ型堤防內側地號土地上所遭堆放埋藏之不明廢棄物體，並無可能是82年間臺灣省水利局興建堤防工程時所造成，亦無可能是上訴人所謂被上訴人於79年至89年間在系爭Ｕ型堤防外圍周邊進行公共工程時所造成。考量本開發區遭掩埋垃圾之面積廣達25,053平方公尺，原土地所有權人應無全然不知情之可能。（四）上訴人對於位在系爭Ｕ型堤防內側地區之其等所有之土地確有法律上之權利及現實客觀上之利益存在，則依本院95年度判字第941號判決所示法律見解，上訴人自負有維持其等所有土地秩序狀態之責任，惟上訴人怠於注意且疏於管理，致該等土地遭人傾倒掩埋廢棄物，應認上訴人就此確有因重大過失之事實。又被上訴人係基於上訴人等因重大過失致廢棄物遭非法棄置於系爭地號土地，始以原處分一要求上訴人清除廢棄物，並嗣於97年6月23日以原處分二為命代履行費用之繳納，則被上訴人以上訴人等猶為所有權人之時期，有廢棄物清理法第71條規定之「重大過失」情事，參酌本院95年度判字第941號判決所示法律見解，於法當無未合。（五）依廢棄物清理法第71條之立法意旨、環保署環署廢字第0940081458號函、本院99年度判字第463號判決、本院95年度判字第941號判決、臺北高等行政法院91年度訴字第4915號判決等見解，乃在課以土地所有人、管理人或使用人管理維護其土地環境衛生狀態責任之規定，是廢棄物清理法第71條在適用上未區分一般廢棄物或事業廢棄物，非如上訴人所稱僅指一般廢棄物，土地所有人、管理人或使用人屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關自得代為清除、處理，並向其請求必要費用。況上訴人等既係「因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地」之系爭土地所有權人，其等亦屬於環境基本法第4條第2項之環境污染者、破壞者等語，資為抗辯。

四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：（一）關於上訴人起訴聲明請求「撤銷被上訴人原處分二」部分：依改制前行政法院72年判字第336號判例之意旨，行政訴訟法第107條第1項第7款規定，係禁止當事人就已訴訟繫屬中之同一事件重複起訴。所謂同一事件必須同一當事人，就同一訴訟標的，而為同一訴之聲明，若此三者有一不同，即不得謂為同一事件。至於同條文第9款規定，則指訴訟標的之法律關係，於確定之終局判決中已經裁判者，就該法律關係有既判力，當事人不得以該確定判決事件終結前所提出或得提出而未提出訴之其他攻擊防禦方法，於新訴訟為與該確定判決意旨相反之主張，法院亦不得為反於該確定判決意旨之裁判而言。關於本院100年度判字第2056號判決廢棄發回部分（即編號18至22上訴人以外之廖德惟等51人部分，另上訴人廖德鹿、廖德藍則僅剩關於原屬自己土地所有權部分之義務），此部分另由原審法院101年度訴更二字第6號案件審理中，其當事人、訴訟標的及訴之聲明均與本件相同，顯係同一事件，上訴人此部分起訴即屬重複起訴。（二）關於上訴人起訴聲明請求「撤銷被上訴人原處分一」部分：1、觀諸原處分書內容，其記載雖稍嫌簡略，惟從被上訴人辦理現場會勘之紀錄、原處分一業已記載現場有掩埋廢棄物等情，足認原處分一係屬課予上訴人清除系爭土地上廢棄物義務的下命處分，並已送達上訴人而對外發生法律上之效果，並不因其用語、形式以及未記載得聲明不服之文字或記載稍嫌簡略，即認定其非行政處分。又從該函所檢附之附圖，業已標示系爭土地內掩埋廢棄物之分佈位置、坐落地號區位及清除數量，上訴人等亦可瞭解原處分一命其清除系爭土地上之廢棄物及不清除將由被上訴人代為清除之個別原因事實及其依據之法令，難謂有處分理由不備之違反。2、原處分一之處分書係分別於94年2月24日至94年3月2日間以雙掛號郵件寄達上訴人等之戶籍地址，均完成送達程序，然原處分一未有教示，依行政程序法第98條第3項規定，自處分書送達後1年內均可為救濟，然編號1～9、14、23、29、33～40、43、48等上訴人遲至97年7月22日始經由被上訴人提起訴願，已逾訴願期間。又上訴人主張有61名地主於94年5月20日提出陳情之部分，僅提出剪報為證且與上訴人所提出94年5月20日向臺中縣議員張滄沂「連署陳情書」之記載34人連署（其中僅有29人提起本訴）內容不符，尚難認定編號1～9、14、23、29、33～40、43、48等上訴人有為陳情行為，並可據以認定其有提起本件訴願之意。從而原處分關於編號1～9、14、23、29、33～40、43、48等上訴人部分，應於救濟期間屆滿時即告確定，不得再提起訴願及行政訴訟。4、另編號12～13、15～17、24～28、30～32、41～42、44～47、49～56等上訴人，曾於94年5月20日向臺中縣議員張滄沂提出陳情，該陳情書亦轉送被上訴人受理，其內容多所表示對原處分不服之意，被上訴人於受理該陳情書後，本應認定係對原處分不服提起訴願，並依訴願法第58條第2項規定處理，惟本件被上訴人未依該規定辦理，從而彼等依序提起訴願及行政訴訟，即無程序違法之問題。（三）關於編號12～13、15～17、24～28、30～32、41～42、44～47、49～56等上訴人起訴聲明撤銷原處分一部分：1、本件附表編號12～13、15～17、24～28、30～32、41～42、44～47、49～54等上訴人對原處分一提起訴願，未逾訴願不變期間，環保署99年5月28日環署訴字第0990026413號訴願決定本應為實體審查及認定，但卻從程序上為不受理之決定，雖有未洽，惟上訴人於原審法院審理時已明確表明放棄其訴願利益，是本件即不再將原訴願決定撤銷，應由原審法院逕行就原處分一是否違法為審查及認定。2、現代社會危害、干擾公共秩序、環境之類型種類繁多，行政機關為盡其所能達成排除危害、預防危害以達成維護公共秩序的行政任務，人民如因其本身行為或純粹之不作為，導致干擾或危害之發生，當負有責任，此即「狀態責任」，故廢棄物清理法第71條第1項之規定，課予容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之所有人、管理人或使用人對土地一定之維護義務，以符合環境保護之目標。本件雖無證據足資證明系爭廢棄物係由上訴人等或其被繼承人所掩埋，但係他人於上訴人等仍為所有權人期間，不法傾倒及掩埋所致，而上訴人等或其被繼承人曾於82年2月15日出具「大里溪整治計畫工程用地保留參加區段徵收權利先行提供土地同意書」，將系爭土地交付被上訴人，無償提供臺灣省水利局興建工程使用，顯見上訴人等或其被繼承人最晚應於82年間即對系爭土地之實際使用情況已有所掌握；且依該同意書顯示，臺灣省水利局所使用及維護者，僅限於大里溪整治「興建工程之使用及維護」部分，而該興建工程係在82年間結束，則上訴人或其繼承人亦應在82年以後回復其維護土地環境衛生之責任。又部分系爭土地上亦建有簡易房舍、畜舍、圍牆或水肥池等建築改良物，用於圈養豬隻或為其他使用，可見上訴人於82年間提供土地供臺灣省水利局興建堤防工程，並非全部土地均先行使用，未獲徵用之該等土地之所有權仍為上訴人，且上訴人等人亦未因此喪失系爭土地之管領使用權限。另同意書所稱「先行提供土地」，應係指當時所應適用之土地法第231條所規定之「先行使用」，並無移轉土地權利義務之效果，包括本件土地所有權人應承擔廢棄物清理法第71條第1項所規定清除處理責任。再本開發區係屬大面積且非短時間之開挖掩埋後再回填作業，上訴人等或其被繼承人應無全然不知之理，系爭區域亦非不易善盡其管理維護土地之責任，縱無法認定上訴人等或其被繼承人有容許之情形，依其情節亦顯然欠缺普通人應盡之注意，而有重大過失之情事。3、被上訴人徵收坐落前臺中縣大里市○○○段137-272地號等403筆土地，於89年11月發放徵收補償費完竣，則依土地徵收條例第21條第1項，上訴人等或其被繼承人就系爭土地之權利義務，於應受之補償費發給完竣時即89年11月間終止。依兩造向行政院農業委員會林務局農林航空測量所購買系爭地區自81年迄90年間之航空照片，以及行政院農業委員會林務局農林航空測量所99年10月19日農測調字第0999250070號函覆判釋結果，系爭地區自82年經濟部水利署完成堤防施作工程後，即未再有大面積擾動或開挖情形，至86年間由航空照片上可見本區有大面積植被遭剷除狀況，且延續至87年更清晰可見地表被開挖出一處兩側斜坡之大坑洞，附近亦呈現散布小範圍被傾倒垃圾之狀況，直至88至89年地表逐漸恢復，延續至89年10月間被上訴人公告徵收系爭土地後，90年8月進場施作圍籬前，地表植被皆維持相同狀態未有大面積擾動情況，至90年9月間之航空照片已可看出施作之街廓形狀，明顯並無地下開挖工程。況經濟部水利署第三河川局亦作成94年8月18日水三產字第09450087170號函，顯見系爭遭掩埋廢棄物之土地與供大里溪整治工程用地分屬不同之土地，後者在整治完成後已變成行水區、堤防及水防道路用地，經比對86年9月23日及87年4月12日拍攝之航空照相圖，該等土地與遭非法掩埋廢棄物之土地亦有明顯的地理上區隔，是上訴人等訴稱系爭土地在簽寫同意書已由被上訴人或其他政府機關管理使用云云，應非屬實。4、上訴人等訴稱被上訴人於79年至89年間有在系爭Ｕ型堤防外圍周邊進行公共工程，系爭Ｕ型堤防內側地號土地上所遭堆放埋藏之不明廢棄物體極有可能是該等工程施作廠商所運入埋藏棄置，然此部分為被上訴人否認，並經被上訴人向所屬公共工程部門、臺中縣大里市公所等單位查詢，均稱被上訴人於79年至89年間並未有在系爭地點辦理任何公共工程等語。又各項公共工程均有嚴謹之管控程序，衡諸一般經驗法則及論理法則，亦不致公然在系爭地區大規模傾倒及掩埋系爭廢棄物。5、按廢棄物清理法之立法目的在於有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，並維護國民健康，則廢棄物清理法第71條之適用範圍，應不以一般廢棄物為限，故無論何種類型之廢棄物，若未依規定清除、處理，其因容許或重大過失致廢棄物遭非法棄置逾期土地之土地所有人、管理人或使用人，均應負限期清除處理之責任。又土地所有人、管理人或使用人屆期不為清除處理時，直轄市、縣市主管機關或執行機關自得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。另按環境基本法第4條之立法意旨，環境保護之責任非僅責由政府機關擔負。6、撤銷訴訟裁判基準時理論，其所稱之「行政處分作成時之事實狀態」，係指行政處分作成當時既定之歷史事實，且須受法律評價之事實而言。被上訴人雖係在系爭土地於90年間徵收後始作成原處分一要求上訴人等清除廢棄物，但其要求上訴人等清除廢棄物「所依據之事實」，乃係認為上訴人等或其被繼承人在所有權人期間，對於系爭廢棄物遭非法棄置於其所有之土地上，係因有重大過失所致，故需承擔清除該廢棄物之狀態責任，既是課以清除廢棄物之「狀態責任」，自以遭非法棄置廢棄物當時之土地所有權人為歸責對象。本件原處分一發布後，尚無應受法律評價之既定事實或法律狀態變更之問題，當無援引上開「撤銷訴訟應以行政處分作成時之事實或法律狀態作為裁判基準時」理論加以解釋之必要等詞，為其判斷之基礎。

五、本院按：

（一）未提起上訴，已經確定部分：查原審原告其中廖德勝、廖德助、廖德涼、廖德賢、廖德煥、林泮池、林禹瑭、林禹宏、林禹成等9人，於原審判決後未提起上訴，該部分已告確定，本院僅就尚未確定之上訴人等51人審理，核先敘明。

（二）上訴有理由部分：關於上訴人聲明請求撤銷原處分一（即被上訴人94年2月23日府地區徵字第0940047754號函）及該部分訴願決定部分，原判決以：上訴人廖德惟、田武義、蔡陳姜、林廖琴、王免、廖誼隆、廖誼晉、廖玉玲、廖玉惠、廖德通、廖清池、廖清坤、郭添成、郭添益、郭添財、郭添福、郭簡梅、陳來發、朱麗、林陳選、林泮池（未上訴）、林淑美等22人並未在上訴人94年5月20日向臺中縣議員張滄沂「連署陳情書」之連署名單內，且渠等已於94年2月24日至3月2日間受原處分一之合法送達，其遲至97年7月22日始提起訴願，已逾訴願期間，訴願機關為不受理之決定，於法無違等語，固非無見。惟依卷附94年5月20日之連署陳情書顯示，上訴人王免、廖誼隆、廖誼晉、廖玉玲、廖玉惠之被繼承人廖德蒲（96年11月26日死亡）似有參予連署，惟原判決疏未查明此一事實，即謂上訴人王免、廖誼隆、廖誼晉、廖玉玲、廖玉惠未參予連署，認渠等對原處分一提起訴願，顯逾救濟期間，因將渠等之訴以不合法駁回，自有應調查之事項未予調查及判決不備理由之違法，上訴意旨執以指摘，非屬無據。次依被上訴人提出之公示送達清冊，關於原處分一之送達，郭雄武（上訴人郭添成、郭添益、郭添財、郭添福、郭簡梅之被繼承人）及上訴人廖德榮之地址，均與渠等之戶籍謄本地址相符，核無行政程序法第78條第1項第1款應為送達之處所不明之情形，被上訴人亦未提出任何無法投遞之證明，即將原處分一對於郭雄武及廖德榮為公示送達，其送達程序是否合法？原判決漏未予查明。又原處分一對於上訴人廖德鹿、林淑珠、林淑美等3人為寄存送達，惟觀其送達證書之記載，其送達通知書二份究置於何處，則未有畫記，其寄存送達是否合法？原判決未予調查，亦有未合。又原判決以原處分一關於上訴人廖德鹿、廖德藍繼承訴外人廖陳阿趾土地部分，已被訴願決定撤銷，渠等復行起訴請求撤銷原處分一及該部分訴願決定，欠缺權利保護必要為由予以駁回，固無違誤；惟上訴人廖德鹿、廖德藍除繼承訴外人廖陳阿趾土地部分外，依原判決附表，尚有原屬自己土地所有權部分，該部分廖德鹿、廖德藍請求撤銷原處分一及該部分訴願決定，究有無理由？原判決漏未審查判斷，亦有判決不備理由之違法。復依卷附資料所載，上訴人林國楨係於87年8月3日始繼承取得系爭土地，上訴人林清標、林淑美、吳林阿惠之被繼承人林火炎於54年間死亡，因無人辦理繼承登記，系爭土地於72年間由被上訴人代管，迄區段徵收時，始由被上訴人通知繼承人於89年7月6日辦妥繼承登記，以上林國楨等4人雖為本件區段徵收時之原地主，惟均在87年6月以後始因繼承取得系爭土地，原判決認定系爭土地係在86、87年間遭他人非法棄置廢棄物，棄置當時林國楨等4人倘尚未取得或管理系爭土地，則能否課林國楨等4人注意系爭土地不被棄置廢棄物之義務？能否謂渠等有重大過失？殊有商榷之餘地。又上訴人郭添成、郭添益、郭添財、郭添福、郭簡梅等5人之被繼承人郭傳雖於87年7月7日死亡，惟迄至土地被徵收前均未辦理繼承登記；上訴人張陳寶玉、張嘉仁、張齡文、張峰銘、張斐珺、張瓊文等6人之被繼承人張啟福雖於90年4月8日死亡，惟迄至土地被徵收前亦均未辦理繼承登記；該等土地係於徵收後之90年7月19日始由被繼承人直接移轉登記為被上訴人所有，上訴人郭添成、郭添益、郭添財、郭添福、郭簡梅、張陳寶玉、張嘉仁、張齡文、張峰銘、張斐珺、張瓊文等11人依民法第759條規定雖於被繼承人死亡時取得系爭土地，惟渠等既未曾辦理繼承登記，則系爭土地是否曾由渠等直接管理或使用，殊有疑問，能否課郭添成等11人注意系爭土地不被棄置廢棄物之義務？能否謂渠等有重大過失？均有進一步查明探究之必要。乃原判決未予調查審認，即逕認原處分一並無違誤，上訴人郭添成等11人均有注意義務及重大過失，自嫌率斷，上訴意旨執以指摘，非無理由。

（三）上訴無理由部分：１、按「一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。……。」「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理，屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。」廢棄物清理法第11條第1款、第71條第1項分別定有明文。２、關於上訴人聲明請求撤銷原處分二及該部分訴願決定部分：原判決以：此部分另由原審法院以101年度訴更二字第6號事件審理中，其當事人、訴訟標的及訴之聲明均與本件相同，顯係同一事件，上訴人此部分起訴即屬重複起訴，違反一事不再理原則，因將此部分以其起訴不合法駁回等語。查原審101年度訴更二字第6號事件，其當事人除本件之上訴人51人外，尚包括本件未上訴之林泮池及林清松（繼承人為林禹瑭、林禹宏、林禹成），足認該事件之當事人已包括本件之當事人，且訴訟標的及訴之聲明均為請求撤銷原處分二及該部分訴願決定，是原判決以該部分起訴係屬同一事件重複起訴，而以其起訴不合法予以駁回，並無違誤，上訴人上訴聲明仍重複請求撤銷原處分二及該部分訴願決定，於法不合，應予駁回。３、關於上訴人聲明請求撤銷原處分一及該部分訴願決定部分：⑴原判決認上訴人廖德惟、田武義、蔡陳姜、林廖琴、廖德通、廖清池、廖清坤、郭添成、郭添益、郭添財、郭添福、郭簡梅、陳來發、朱麗、林陳選、林淑美等16人（不包括已論斷之廖德蒲及其繼承人，及未上訴之林泮池）未在「連署陳情書」之連署名單內，因認其訴願逾期，而以其起訴不合法予以駁回。經核「連署陳情書」之連署名單，確無上開16人，上訴意旨雖主張連署陳情書之說明四清楚記載「61位地主恐將傾家蕩產」，中華日報及自由時報亦均記載「61位大里市○○○○區區段徵收地主」，顯見有61位地主提出陳情，原判決未盡調查之責，實有違法等語，惟查究竟何人有參與連署，仍應以實際參與連署之人數為準，上訴意旨所稱之61人，與實際參與連署之34人不符，且實際參與連署之人亦未必為本件之上訴人，自不能以該泛稱之人數為準，上訴意旨核無足採。是原判決以上開16人訴願逾期，起訴不合法予以駁回，核無違誤。惟如上所述，上開16人中，郭添成、郭添益、郭添財、郭添福、郭簡梅、林淑美等6人之送達是否合法，尚有疑問，如原處分一對其送達並非合法，則訴願不變期間即無從起算，尚不得僅因該6人未在「連署陳情書」上連署，即逕認渠等之訴願已逾不變期間。是上開16人中，僅廖德惟、田武義、蔡陳姜、林廖琴、廖德通、廖清池、廖清坤、陳來發、朱麗、林陳選等10人得以訴願逾期駁回，至郭添成、郭添益、郭添財、郭添福、郭簡梅、林淑美等6人，因尚有送達是否合法之問題，原判決逕以其訴願逾期為由駁回，亦有違誤。⑵上訴意旨雖以：上訴人田武義係於87年9月2日始繼承取得系爭土地，上訴人朱麗係於89年6月3日始買賣取得系爭土地，上訴人林陳選係於87年6月5日始買賣取得系爭土地，渠等均在87年6月以後始因繼承或買賣取得系爭土地，原判決認定系爭土地係在86、87年間遭他人非法棄置廢棄物，棄置當時田武義等3人倘尚未取得系爭土地，能否謂渠等有重大過失？又上訴人陳來發之被繼承人郭傳雖於87年7月7日死亡，惟迄至系爭土地於被徵收前均未辦理繼承登記，該等土地係於徵收後之90年7月19日始由被繼承人郭傳直接移轉登記為被上訴人所有，能否謂陳來發有重大過失等語，惟查田武義、陳來發、朱麗、林陳選等4人，其訴願業已逾期，業經原判決以其起訴不合法予以駁回，則本於先程序後實體之原則，其起訴程序既有未合，仍應予以駁回，則實體上之主張已無從審究，故田武義等4人之上訴仍屬無理由。⑶原判決就上訴人廖德模、廖德欽、廖德榮、廖德耿、廖德昌、廖武雄、廖清漢、廖清彬、廖清富、廖清皇、廖朝滄、廖德章、廖登科、林淑珠、林泰弘、林吉彥、林清標、林國楨、吳林阿惠、張陳寶玉、張嘉仁、張齡文、張峰銘、張斐珺、張瓊文、林淑津、林王滿、林秀慶等28人（林清松之繼承人林禹瑭、林禹宏、林禹成未提起上訴，該部分不予論列）請求撤銷原處分一及該部分訴願決定，認渠等請求為無理由，從實體上予以駁回，其中廖德榮及林淑珠等2人，因送達是否合法尚有疑問，業經本院將該部分原判決廢棄發回；另林清標、林國楨、吳林阿惠、張陳寶玉、張嘉仁、張齡文、張峰銘、張斐珺、張瓊文等9人，則因上訴有理由，亦經本院將原判決廢棄發回，已如上述；是本件僅應就上訴人廖德模、廖德欽、廖德耿、廖德昌、廖武雄、廖清漢、廖清彬、廖清富、廖清皇、廖朝滄、廖德章、廖登科、林泰弘、林吉彥、林淑津、林王滿、林秀慶等17人之上訴究有無實體上之理由，予以審究，核先敘明。⑷原判決就此部分駁回上訴人之訴，其理由略以：從原處分一及所檢附之附圖，業已清楚標示系爭土地內掩埋廢棄物之分佈位置、坐落地號區位及清除數量，上訴人等藉此亦可瞭解原處分一命其清除系爭土地上之廢棄物及不清除將由被上訴人代為清除之個別原因事實及其依據法令，自屬合法之行政處分。依廢棄物清理法第11條第1款、第71條第1項之規定，上訴人等負有管理維護其所有土地不被傾倒廢棄物之義務，土地所有人縱非行為人，也未同意傾倒，但仍必須擔負排除危害之狀態責任。依據行政院農業委員會林務局農林航空測量所系爭地區自81年迄90年間之航空照片，及行政院農業委員會林務局農林航空測量所就上開航空照相圖判讀結果顯示，系爭Ｕ型堤防內側地號土地（即原處分書附圖所示A、B、C、D部分）確係於86年、87年間，遭人為外力侵入，大規模剷除地表原本濃鬱之植被，並在地表挖掘凹坑，及驅駛車輛進入，堆放掩埋系爭廢棄物。系爭遭掩埋廢棄物之土地與供大里溪整治工程用地分屬不同之土地，後者在整治完成後已變成行水區、堤防及水防道路用地，經比對航空照相圖，該等土地與遭非法掩埋廢棄物之土地亦有明顯之地理上區隔。本件雖無證據足資證明系爭廢棄物係由上訴人等或其被繼承人所掩埋，但係他人於上訴人等仍為所有權人期間，不法傾倒及掩埋所致，如此大面積且非短時間之開挖掩埋後再回填作業，上訴人等或其被繼承人應無全然不知之理，上訴人等實難辭其應排除危害之狀態責任，縱無容許之情形，依其情節亦顯然有重大過失之情事。且一般廢棄物、事業廢棄物、營建廢棄物等俱有廢棄物清理法第71條規定之適用。原處分一要求上訴人等清除廢棄物所依據之事實，係在上訴人等及其被繼承人猶為系爭土地之所有權人期間，所須承擔之狀態責任，並非原處分作成後有事實或法律變更之問題，亦與撤銷訴訟之裁判基準時無關。因認原處分一命上訴人等負責清除系爭土地之廢棄物，否則代為清除，並無違誤等語，業已敘明其判斷之依據及得心証之理由，經核尚無違背法令之情事。上訴意旨雖以：被上訴人所提會勘紀錄，欠缺簽到簿，無法證明原土地所有權人等確有到場會勘，亦無記載地下不明掩埋廢棄物之掩埋深度、位置及總數量，難以證明原土地所有權人有負責清除之法定責任。又原處分一未能使上訴人瞭解其受處分之原因事實，及上訴人有容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之法令依據，且未命上訴人補正，顯有違行政程序法第5條、第96條第1項第2款之規定。被上訴人所指摘之廢棄物掩埋範圍，竟位於房舍所在地，顯違反一般經驗法則。又86、87年空照圖所示部分零星凹坑面積範圍，核與「掩埋廢棄物地籍套繪示意圖」所示之A、B、C、D斜線分布範圍，有極大之落差，惟原判決未將掩埋廢棄物地籍套繪示意圖與航空照相圖詳加比對，僅以86、87年空照圖有坑洞作為上訴人不利之判斷，顯有違誤。系爭遭掩埋廢棄物之區域在79年間為河川地，嗣於81至83年大里溪整治期間，因行政機關回填浮覆出現，且有不平之空地、路的痕跡與凹坑存在，可見廢棄物即有可能就是在此時所掩埋。系爭土地位於大里溪與頭汴坑溪匯流處，八七水災後，土地已遭河水沖刷流失，成為河床、河道之一部分，原土地所有人根本無從知悉土地實際所在位置為何，自無從為管理使用等語，惟查被上訴人92年1月13、14、17日之會勘紀錄，正本業已發送系爭土地之各業主，有被上訴人92年1月30日府地區徵字第09202898300號函在卷可稽，縱各土地所有權人並未到場會勘，被上訴人亦未將該會勘紀錄之簽到簿及廢棄物數量之附表提出附卷，惟尚不影響該會勘紀錄上所為記載之效力。又上訴意旨雖主張系爭遭掩埋廢棄物之區域在79年間為河川地，嗣於81至83年大里溪整治期間，因行政機關回填始浮覆出現而產生廢棄物云云，惟未能提出証據以証明其主張為真實，空言主張，自無足採。至其餘上訴理由，無非重述其於原審所提出而為原判決所不採之主張，或重申其一己之法律見解，核無足採。是上訴人廖德模、廖德欽、廖德耿、廖德昌、廖武雄、廖清漢、廖清彬、廖清富、廖清皇、廖朝滄、廖德章、廖登科、林泰弘、林吉彥、林淑津、林王滿、林秀慶等17人之上訴，為無理由，應予駁回。

（四）綜上所述，關於上訴人聲明請求撤銷原處分二及該部分訴願決定部分，原判決以上訴人等51人起訴不合法予以駁回，經核並無違誤，上訴意旨仍執陳詞，請求廢棄，為無理由，應予駁回。又上訴人聲明請求撤銷原處分一及該部分訴願決定，其中上訴人王免、廖誼隆、廖誼晉、廖玉玲、廖玉惠、廖德鹿、廖德藍、廖德榮、郭添成、郭添益、郭添財、郭添福、郭簡梅、林淑珠、林清標、林淑美、林國楨、吳林阿惠、張陳寶玉、張嘉仁、張齡文、張峰銘、張斐珺、張瓊文等24人，原判決就此部分駁回上訴人之請求，既有如上之違誤，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由，且本件事証未臻明確，尚待原審法院進一步查明審認，爰將原判決此部分廢棄發回，由原審法院更為適法之裁判。至於上訴人聲明請求撤銷原處分一及該部分訴願決定，其中廖德惟、田武義、蔡陳姜、林廖琴、廖德通、廖清池、廖清坤、陳來發、朱麗、林陳選等10人，原判決就此部分以渠等訴願逾期，起訴為不合法予以駁回，並無違誤。又關於上訴人廖德模、廖德欽、廖德耿、廖德昌、廖武雄、廖清漢、廖清彬、廖清富、廖清皇、廖朝滄、廖德章、廖登科、林泰弘、林吉彥、林淑津、林王滿、林秀慶等17人，原判決以渠等之訴實體上為無理由予以駁回，亦無不合。上訴意旨仍執前詞，指摘原判決就廖德惟、田武義、蔡陳姜、林廖琴、廖德模、廖德欽、廖德通、廖德耿、廖德昌、廖清池、廖武雄、廖清漢、廖清彬、廖清富、廖清皇、廖清坤、廖朝滄、廖德章、廖登科、陳來發、朱麗、林陳選、林泰弘、林吉彥、林淑津、林王滿、林秀慶等27人部分，違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

（五）上訴意旨另主張：上訴人對於系爭土地所挖掘之廢棄物總數量、回填之土方數量、清除費用之計算方式及數額均有爭執等語，經核均涉被上訴人原處分二及該部分訴願決定是否違法之判斷，該部分已由原審法院以101年度訴更二字第6號事件受理在先，非本件審理之範圍，故其相關之主張及陳述，本院無庸審究，併予敘明。

六、據上論結，本件上訴為部分有理由，部分無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第260條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異