臺中高等行政法院判決

101年11月8日辯論終結

原告

蕭義雄

原告

蕭義明

原告

陳一男

原告

陳筳耀

原告

蕭義勇

原告

蕭光志

原告

蕭昌詩

原告

蕭曹艮

原告

蕭進登

原告

蕭進泰

原告

蕭進順

原告

楊崇欽

原告

蕭昌濱

共同訴訟代理人

詹順貴 律師

複代理人

林育丞 律師

共同訴訟代理人

李明芝 律師

被告

內政部

代表人

李鴻源

訴訟代理人

林慶玲

訴訟代理人

何憲棋

參加人

彰化縣政府

代表人

卓伯源

訴訟代理人

陳俊傑

　黃學凱

　陳廣武

上列當事人間因區段徵收事件，原告不服行政院中華民國100年4月14日院臺訴字第10000093052號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、本件原告起訴時，被告之代表人為江宜樺，嗣於訴訟中變為李鴻源，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，經核無不合，應予准許。

二、事實概要：參加人為開○○○區○○○○○○路彰化車站特定區發展需要，報經被告以民國（下同）99年6月17日內授中辦地字第0990724729號函核准，為區段徵收彰化縣田中鎮○○段（函文誤載為大新段）1-10地號等929筆私有土地，面積174.2353公頃，並一併徵收範圍內公私有土地上之私有土地改良物。參加人旋以因特定區細部計畫調整配置，經彰化縣都市計畫委員會第193次會議審議修正通過，區段徵收範圍變動，其中7筆土地面積應予修正，1筆土地應屬剔除範圍，報經被告以99年8月5日內授中辦地字第0990725140號函（與前開99年6月17日內授中辦地字第0990724729號函合稱原處分）准修正徵收彰化縣田中鎮○○段（誤載為大新段）1-10地號等928筆私有土地，合計面積174.0969公頃。參加人隨即於99年11月1日以府地價字第0990277892A號公告，並以同日府地價字第0990277892B號函通知各所有權人。原告不服，主張依司法院釋字第409號解釋意旨及土地徵收條例、都市計畫法之規定，都市計畫應為土地徵收之先行程序，土地徵收條例第4條第2項所定之先行區段徵收，既為都市計畫法第52條之例外規定，自應嚴格解釋，本件特定區計畫尚未核定通過，被告不應先行核准區段徵收；依行政程序法第102條及各級都市計畫委員會組織規程第10條規定，原告應有於核准徵收前陳述意見之機會，被告據參加人代表列席該部都市計畫委員會第695次及第710次會議之說明，同意先行辦理區段徵收，於法未合；目前已設置完成之高鐵站特定區，所徵收之土地多半閒置，無明顯發展規劃之景象，高速鐵路彰化車站無輸運人潮之經濟必要性，與臺中車站站距過近，與臺鐵系統交錯重疊，被徵收土地幾為特定農業區及六等則良田，影響農民生計，內政部都市計畫委員會前開二次會議以本開發案有急迫性及必要性，欠缺合目的性、必要性及衡平性，違反比例原則云云，提起訴願，惟遭決定駁回，遂提起本件訴訟。

三、本件原告主張：

（一）都市計畫之擬定，原則上為土地徵收之先行程序，俾能作為土地徵收是否符合公益性、合目的性及必要性之擔保，兩者唇齒相依，依法規範之整體解釋，欲在例外情形先行區段徵收者，必須從嚴解釋，方能確實保障人民之財產權，否則核准先行區段徵收即屬違法：

⒈按，行政法院對於行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範圍，固然限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性；就不確定法律概念而言，對於不可替代性、專業性及具有專屬性之事務，固然承認行政機關就此等事項之決定有判斷餘地，而對其判斷採取較低之審查密度。惟，若行政機關對於都市計畫之擬定、先行區段徵收之核准，係基於不完全資訊或錯誤事實所為之裁量或判斷，即屬於裁量或判斷上之瑕疵，非不得予以撤銷或變更。其司法可資審查之情形包括：⑴行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。⑵法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。⑶對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。⑷行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。⑸行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。⑹行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。⑺作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。⑻行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等（最高行政法院98年度判字第475號判決、司法院釋字第382號、第462號、第553號解釋理由，及釋字第319號翁岳生等3位大法官所提不同意見書參照）。

⒉按司法院釋字第409號解釋理由書：「徵收土地對人民財產權發生嚴重影響，舉凡徵收土地之各項要件及應踐行之程序，法律規定應不厭其詳。有關徵收目的及用途之明確具體、衡量公益之標準以及徵收急迫性因素等，均應由法律予以明定，俾行政主管機關處理徵收事件及司法機關為適法性審查有所依據。」即知土地徵收既屬對人民財產權、工作權及生存權等最嚴厲之侵害，當屬最後、不得已之手段，猶應以最審慎態度為之，以免公權力遭受濫用，過度侵害人民基本權益。

⒊又按，都市計畫係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並藉由管制土地使用分區，對土地作合理之規劃，引導建設發展，以改善居民生活環境，並促進市○○○○街有計畫之均衡發展（都市計畫法第1條、第3條參照）。而都市計畫之訂定，係依據現在及既往情況，以預計未來發展之情形（都市計畫法第5條），都市計畫之主要計畫書並應表明當地自然、社會及經濟狀況之調查與分析、當地土地使用配置等既有資料（都市計畫法第15條），以為評估規劃之基礎；為發展工業或為保持優美風景或因其他目的而劃定之特定地區，應擬定特定區計畫（都市計畫法第12條）。

⒋又按，區段徵收實施辦法第2條規定：「區段徵收作業程序如下：一、準備作業：（二）辦理變更、新訂或擴大都市計畫作業」第3條：「都市○○○○○○○區段徵收地區，其細部計畫已發布實施且明確記載區段徵收範圍者，依其範圍辦理；未明確記載區段徵收範圍者，由需用土地人會同當地直轄市或縣（市）主管機關及其他相關機關勘選。」第4條：「都市計畫之變更、新訂、擴大或農村社區實施更新或非都市土地實施開發建設，擬以區段徵收方式開發時，由需用土地人會同當地直轄市或縣（市）主管機關及其他相關機關勘選區段徵收範圍，並填寫區段徵收評估報告書，作為各級都市計畫委員會審議都市計畫或區域計畫委員會審議區域計畫之參考。」第5條：「前條區段徵收評估報告書，應記載下列事項，並應附具範圍圖：

六、都市計畫或土地使用配置規劃情形。」第8條：「區段徵收範圍勘定後，應配合辦理新訂或擴大都市計畫者，直轄市或縣（市）政府應先依規定層報核可後，再依都市計畫法定程序辦理之。」

⒌觀察上開條文，可知其立法意旨係在於促進區域均衡發展、國土之合理利用，以達成改善居民生活環境之目的，且都市計畫與土地徵收兩者有密不可分之關係，土地徵收係本於合法、合理之都市計畫而來，都市計畫尤為土地徵收有無具備公益性之擔保，因此必先有合法、合理之都市計畫，始得啟動正當之土地徵收。是以，依據土地徵收條例第4條第2項所為之「先行區段徵收」，既然為都市計畫法第52條之「例外規定」，自應予嚴格解釋。

⒍惟查，被告都委會第695次、710次會議審定本區主要計畫時卻決議，應俟區段徵收完成發價程序後始得公告都市計畫，參加人並依此否准「先設站暫緩辦理區段徵收」之請求，認為「完成區段徵收係為都市計畫公告之前提」云云，實係罔顧土地徵收必須在有公益需求且有必要性之前提下，所為不得已之基本權侵害行為，依前述大法官會議解釋、區段徵收及都市計畫相關規定之意旨，原則上應先有都市計畫，始得為土地徵收，依「例外從嚴解釋」之法理，應僅在極其例外情形得以先行區段徵收，否則實不足以在追求公益之際，確實維護人民之私權，主管機關並應參酌人民意見、敘明理由，落實人民之程序參與權，以確保人民實體上之權益。今本案特定區計畫既然尚未核定通過，即不應率然先行核准區段徵收，故原處分機關實係濫用裁量，將土地徵收條例第4條第2項「得先行區段徵收」強行解釋成「必須先行區段徵收」，亦即，將「都市計畫為土地徵收之前提」誤解為「完成區段徵收係為都市計畫公告之前提」，顯然違背相關解釋及法規之本意，且不附任何合理正當之理由，構成裁量瑕疵。

（二）訴願決定書固謂「徵收程序中已由需用土地人給予土地所有權人及利害關係人陳述意見之機會……本件參加人於99年4月19日及21日召開區段徵收協議價購會議……已予陳述意見之機會」云云，惟本件先行區段徵收之決定，早在97年11月18日、98年7月14日之被告都委會第695次、710次會議中即拍版定案，事隔已久始允許人民在協議價購程序中陳述意見，不過行禮如儀，無從發揮參與決策、決策透明化之作用，是以，原處分機關在作成侵害人民權益之行政處分前，仍未遵守行政程序法給予處分相對人陳述意見機會之規定，核與正當法律程序不符：

⒈按司法院釋字第409號解釋理由書：「……尤其於徵收計畫確定前，應聽取土地所有權人及利害關係人之意見，俾公益考量與私益維護得以兼顧，且有促進決策之透明化作用。」即知土地徵收既屬對人民財產權、工作權及生存權等最嚴厲之侵害，當屬最後、不得已之手段，猶應以最審慎態度為之，並應嚴格踐行正當法律程序，以免公權力遭受濫用，過度侵害人民基本權益。而土地徵收條例既本於此號解釋之精神而制定，故解釋土地徵收條例相關法條規劃，自應參酌此號解釋意旨。

⒉按行政程序法第102條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」

⒊本件不論是都市○○○○○○區段徵收之核准，抑或是徵收程序之發動與進行，性質上均屬行政程序之一部，應有行政程序法之適用（行政程序法第2條第1項參照），俾能使行政行為遵循公正、公開與民主之程序，確保依法行政，以保障人民權益、提高行政效能，並增進人民對行政之信賴（行政程序法第1條參照）。況行政程序法較之都市計畫法制定公布在後（都市計畫法早在28年即制定公布；行政程序法則在88年始行制定），為行政程序所應遵循之總則性規定，故本件理應在作成先行區段徵收程序決定之前，適用行政程序法，給予被徵收之相對人陳述意見之機會，俾能落實行政程序之民主參與面向。

⒋又按，各級都市計畫委員會組織規程第10條：「都市計畫委員會開會時，得允許與案情有關之公民或團體代表列席說明，並於說明完畢後退席。」即本於憲法保障人民財產權之意旨、基於民主原則所衍生之程序參與權，其目的在於藉由程序上之參與，深化溝通管道，以保障人民之實體權利，並免於事後紛爭頻仍，方能確保行政程序具有正當性之基礎。

⒌然查，原告為本件先行區段徵收處分之相對人，依法應有在行政機關作成先行區段徵收之核准處分前陳述意見之機會，惟觀諸本件被告都委會97年11月18日及98年7月14日之第695、710兩次決議等會議紀錄，原處分機關作成本件先行區段徵收之決定前，並未允許與本案有關之原告列席陳述意見，而僅憑參加人列席代表說明，政策竟爾一夕轉向，同意以先行辦理區段徵收方式進行，全未依上開行政程序法規定給予相對人即原告陳述意見之機會，於法核有未合。

（三）觀諸目前已設置完成之高鐵站特定區，其被徵收土地多半閒置、荒涼，並無明顯發展規劃之景象，原處分機關及訴願決定卻認為高鐵彰化車站周邊地區土地之使用規劃與整體開發均有其急迫性及必要性，實難令人信服；又所謂「周邊公共設施系統」為何，完全欠缺事證依據；甚至，高鐵面臨雲林、彰化一帶嚴重地層下陷問題，官方已首度證實高鐵壽命只剩10年，如無法處理下陷問題，高鐵新增彰化站根本毫無實益。故原處分之判斷實係出於錯誤事實及不完全資訊，並違反比例原則，因此本件區段徵收難謂有公益性及必要性，原處分之核准實屬違法不當：

⒈按行政程序法第7條規定：「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。

三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」此即憲法第23條關於國家行為侵害人民基本權利時所應遵循之比例原則之具體體現。分析其要素，可知其一，行政行為採取之方法應有助於目的之達成，即「合目的性」之要求；其二，有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者，即「必要性」（最小侵害原則）之要素；以及其三，採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡，即「衡平性」之要求。

⒉按都市計畫法第12條規定：「為發展工業或為保持優美風景或因其他目的而劃定之特定地區，應擬定特定區計畫」；土地徵收條例第1條第1項亦揭示土地徵收有其增進公共利益之目的：「為實施土地徵收，促進土地利用，增進公共利益，保障私人財產，特制定本條例。」又，參照同條例第3條謂：「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限……」可知核准土地徵收，必須以有公益目的及徵收必要性為前提，區段徵收既屬土地徵收之一種態樣，同法第4條雖無如第3條有關公益性與必要性之明文規定，參酌上開大法官會議解釋第409號之意旨，亦應同此要求而予以類推適用。

⒊興建高鐵站或許可以嘉惠彰化縣市之民眾，增加彰化縣市對外聯絡之方便性，但以高鐵目前面臨之地層下陷問題來看，是否適合增設站體，實有疑問。退一步言，興建高鐵站主體以及其聯外道路為已足，就高鐵站周邊特定區而言，其開發之經濟效益與農民遭受掠奪之程度，兩相對比之下，顯然所欲成就之公益甚少，但因此侵害農民生計、剝奪農民身分之傷害卻是巨大，其利益衡量顯失均衡，故高鐵站特定區之設置與比例原則斷不相符：

⑴被告都委會第695次會議紀錄中，97年9月5日召開之第3次專案小組簡報會議，其中之專案小組初步建議意見載明：「查參加人原報部核定之計畫草案，除高鐵路線、高鐵車站、部分公共設施用地、主要道路系統，以及部分既有居住部落外，其餘規劃為第一、二、三種農業區，並擬以浮動分區及開發許可制等方式，俟未來地方發展需求再變更為適當之土地使用分區及公共設施用地。惟參加人列席代表說明，配合彰化高鐵車站之設置期程及地方發展需要，高鐵彰化車站周邊地區之土地使用規劃與整體開發有其急迫性及必要性……」，除此之外，並未舉出足以令人有此信服之事證資料，該次會議竟即草率全盤接納，決定依此初步建議意見之方案二辦理，並由被告都委會第710次會議通過，決議報由被告逕予核定，免再提會討論。可知本件區段徵收之核准，係本於各該會議結論，然而，該次會議並未說明興建高鐵彰化站之急迫性及必要性為何，僅泛泛稱其有急迫性及必要性，竟即草率通過；再者，就地方政府為配合高鐵公司（私人公司）之設站期程而言，究竟有何公益性可言？原處分機關遽然核准本件區段徵收，實有違法不當之處。

⑵據中國時報100年6月14日報導，官方首度證實高鐵由於嚴重地層下陷，下陷值達1500分之1.19，早就超出安全範圍，「壽命只剩10年」，而且，若抽水問題不解決，「高鐵恐怕連10年都撐不到」，行政院公共工程委員會主委李鴻源並指出，下陷若不處理好，高鐵都停駛了，設站也沒意義。

⑶觀諸臺中、彰化一帶之鐵路交通腹地，彰化高鐵站不僅與臺鐵系統交錯重疊，且與高鐵臺中站亦嫌站距過近，實無設站之必要性及急迫性：

①就臺中縣市○○○○市○○路交通網絡而言，若欲自臺鐵臺中站搭乘對號列車至臺鐵彰化站，最短12分鐘即可到達，今高鐵在彰化田中設站，無疑將與高鐵臺中站站距過近，列車啟動不多久即須減速，鮮少實益；再說，若從臺鐵臺中站搭乘火車至臺鐵田中站，每天最少有十餘班次之對號列車可供運輸，甚至搭乘自強號兩地之間只需約莫半小時，是以實無必要在此段旅程之間，畫蛇添足增加以「高速」見長之高速鐵路。

②準此而言，北彰化之交通需求，由臺鐵臺中、彰化兩站可以涵括；而就南彰化而言，臺鐵沿線亦有足夠站數提供運輸需求，各站即使處於顛峰時間也不見壅塞，故高鐵彰化站既無輸運人潮之經濟必要性，亦將致使「高速」鐵路「慢速化」。

③進一步言，彰化高鐵站設置在田中鎮，然而臺鐵集集支線與往南各站之轉運中心係為二水站，加上彰化人口聚集較多者係在員林市與彰化市，距離此市田中○○區○○○○○路程，設若欲搭乘高鐵列車經由二水轉往集集支線或往南之臺鐵各站，即必須在田中換車後，搭乘一站到達二水，再從二水轉搭臺鐵列車，其間等車、換車經過之時間，早已抵銷掉高速鐵路所欲追求之速度與省時，故高鐵彰化站之設置，實難脫畫蛇添足、徒費國家資源。

⑷彰化高鐵站特定區所徵收之土地，幾乎均為特定農業區，且多為六等則良田，核准徵收不僅對於農田生態暨糧食安全造成威脅，對於當地農民之生計亦將形成嚴重損害，其利益衡量顯失均衡：

①臺灣高鐵自2007年通車試營運至今已有3年之久，然而各站周邊之特定區土地，至今仍多閒置而未加利用。以高鐵臺中站為例，因地處偏僻，其周邊特定區之土地根本無法有效開發，尤其夜間燈光昏黃、人煙稀少，儼然成為治安死角，自通車營運的2007年開始，周邊站區即不斷傳出強盜、擄人等重大社會案件，甚至1年半時間之內，發生過3起擄人事件，就已知的高鐵乘客遭竊、遭搶或遭性侵之案件統計，桃園、臺中、嘉義、臺南與高雄等站均曾發生。此外已完成區段徵收周邊特定區計畫但尚未完成設站之高鐵苗栗站與雲林站，迄今更是荒煙漫草一片。

②更何況，內政部2009年12月底人口資料顯示，臺中縣與臺中市之人口數共為2,635,761人，然以彰化縣市而言，總人口數僅僅只有臺中縣市之一半（1,312,467人），高鐵彰化站所在之田中鎮甚至僅有44,499人。以臺中縣市人口數多達260萬之大城市而言，理論上來往商旅、遊子過客應非少數，然而願意以較高價錢搭乘高鐵者，數量仍屬有限，即便是尖峰時間，仍有不少空座位，站區周邊土地更是閒置者多、開發者少。高鐵臺中站特定區土地尚且無法有效開發，更何況彰化縣市人口僅僅為臺中縣市之半數，且彰化為臺灣西部平原農業縣市之一，較少商務人士停留、駐地，可以想見未來高鐵彰化站一旦開發營運，其特定區土地放任閒置而未予合理利用之情形，必然較高鐵臺中站更為嚴重。

③再者，高鐵站特定區規劃在彰化縣濁水溪八堡一、二圳之灌溉區內，該區農田高達203公頃，且每期濕穀每公頃之產量高達18,000臺斤以上，是為全國聞名之濁水溪良質米之產地，且彰化縣之稻米生產量，居於全臺之冠。一旦發動徵收，不但對於當地農田生態破壞殆盡，亦將減少臺灣糧食優質產量之來源，影響糧食安全，並且，該地農民因農地遭受徵收，將失去其農保資格、喪失其終身保障，且掠奪其農地使其無地可供耕種，形同剝奪其農民身分，亦即，徵收不但剝奪其土地、掠奪其身家財產，亦將一同剝奪其世代務農之工作權益，對於其憲法上保障之生存權侵害甚鉅。

（四）原告為世居於此之農民，徵收農地及拆除賴以遮風避雨之地上物，將涉及憲法保障財產權、工作權及生存權之剝奪及嚴厲侵害，徵收之啟動，係取得土地之最後手段，應嚴格審視原處分機關核准先行區段徵收之急迫性與必要性，俾符比例原則，並維人民之財產權、工作權及生存權等憲法基本權不受違法行政行為侵害之意旨，無任感禱。

（五）另原告13人於本院100年8月10日準備程序中，另提出本案被告核准徵收土地之行政處分有違法重大瑕疵之理由，茲析述如后：

⒈本案被告99年6月17日內授中辦地字第0990724729號函及99年8月5日內授中辦地字第0990725140號函等二書面行政處分，未記載事實、理由及其法令依據，顯有重大明顯瑕疵，應予撤銷：

⑴按，「本法所稱之行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」、「行政處分以書面為之者，應記載下列事項：二、主旨、事實、理由及其法令依據；六、表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及受理機關」及「書面之行政處分有下列各款情形之一者，得不記明理由：一、未限制人民之權益者。」行政程序法第92條第1項、第96條第1項第2款及第97條第1款定有明文。本案系爭行政處分經被告訴訟代表人於當庭表示確屬行政處分無疑，而系爭行政處分係欲以公權力強制徵收人民之土地所有權，乃嚴重侵害人民財產權之行為，自應循最嚴謹之行政程序加以制度化保障，故為使人民得知行政處分是否合法妥當及裁量之依據準則，行政機關自需嚴格及詳盡記載做成行政處分之法規依據、事實認定及裁量因素及准駁理由，並明確告知受處分人如不服行政處分之決定，其救濟方法、期間及受理機關為何，始符合於正當法律程序之要求。

⑵次按，司法院釋字第409號解釋理由書揭櫫：「徵收土地對人民財產權發生嚴重影響，舉凡徵收土地之各項要件及應踐行之程序，法律規定應不厭其詳。有關徵收目的及用途之明確具體、衡量公益之標準以及徵收急迫性因素等，均應由法律予以明定，俾行政主管機關處理徵收事件及司法機關為適法性審查有所依據。」故大法官已揭示涉及土地徵收之法律規定應不厭其煩，則依相關法律作成之行政處分自亦應依循「不厭其煩」要求辦理而無除外情形，不容行政機關恣意省略法律規定應記載事項，況本土地徵收條例第1條第2項明白規定：「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」故被告做成書面系爭行政處分時，自應嚴格遵守行政程序法中行政處分應記載事項之相關規定，而無恣意省略刪減記載之裁量空間。

⑶復按，土地徵收之目的，需基於「公共利益」之需要，且其徵收範圍應以所興辦事業之「必需者」為限，土地徵收條例第3條：「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必需者為限……」有明文可稽，又土地徵收雖不排除○○○區段○○○段為之，但依土地徵收條例第4條規定之文字以觀，行政機關係「得」選擇區段徵收、而非「應」區段徵收方式辦理土地徵收事宜，況區段徵收影響人數及土地面積等人民權利情形較之「一般徵收」更劇，需用土地機關及核准徵收機關更應詳加說明辦理區段徵收之公益性、必要性為何，更何況「先行區段徵收」乃都市計畫之「例外」情形，從嚴解釋並說明其行政處分作成之法令依據、裁量依據，更自不待言。故在立法者或行政機關在依循前開大法官釋字第409號解釋文意旨，就「衡量公益之標準以及徵收急迫性因素」訂定明確之法律或作業辦法等之前，本案之被告及參加人實有依據土地徵收條例第3條規定，詳細說明辦理區段徵收之「公共利益」為何以及所徵收土地面積是否為該興辦事業所必需，並就前開「公共利益」及「必要性」之判斷因素、審酌標準一一予以詳述，始謂適法。

⑷又被告訴訟代理人雖臨訟於鈞院準備程序中表示，系爭行政處分所依據之法律乃土地徵收條例第4條第2項「前項第一款至第三款之開發範圍經中央主管機關核定者，○○○區段○○○○○區段徵收公告期滿一年內發佈實施都市計畫，不受都市計畫法第52條規定之限制。」惟被告所言並非適法合理，蓋其訴訟代理人所執之詞，乃執行依據，而非辦理土地徵收之法令依據，況區段徵收僅係「土地徵收」方式之一，且其徵收方式乃最劇烈、侵害人民權益最甚，故被告所應敘明者，乃系爭計畫案辦理土地徵收之「目的」為何，究係因興辦土地徵收條例第3條中何款之事業，故有辦理土地徵收之必要，而徵收之範圍是否又為興辦該事業所必須，此方符土地徵收條例第1條所規定「為實施土地徵收，促進土地利用，增進公共利益，保障私人財產，特制定本條例。」之立法目的。

⑸惟經查，本案系爭行政處分，既以書面為之，然並未依照前開行政程序法之規定，記載本案特○○○區○○區段徵收審議通過之理由，徵收是否符合公益性及必要性之說明，又係依何法律規定而據以作成系爭行政處分，且被告亦未於本件訴訟提起「前」為應記載事項之補正作為，本案系爭行政處分及徵收公告實有重大明顯瑕疵，應予撤銷。

⒉本案之系爭計畫案所徵收之土地絕大多數均為「特定農業區」，依法須取得行政院農業委員會（下稱農委會）同意後，始得劃定或變更為非農業使用，故本案系爭行政處分如未先取得農委會同意，即難謂適法，應予撤銷：

⑴經查，系爭計畫案所擬徵收之農業用地，多屬「特定農業區」，比例高達97%以上，此有參加人99年12月系爭計畫案可參；原土地登記所有權為原告13人之土地（現土地登記所有權人為彰化縣）之土地謄本，其「使用分區」及「使用地類別」欄位亦分別標示為「特定農業區」及「農牧用地」。

⑵按，「非都市土地得劃定為下列各種使用區：一、特定農業區：優良農地或曾經投資建設重大農業改良設施，經會同農業主管機關認為必須加以特別保護而劃定者。」「農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意；其變更之條件、程序，另以法律定之。」「申請農業用地變更使用，有下列情形之一者，應徵得農業主管機關同意：（一）依區域計畫法編定為非都市土地特定農業區、一般農業區變更為其他使用分區者。」及「興辦事業人申請非都市土地農業用地變更使用，應將興辦事業計畫或土地使用計畫送請目的事業主管機關，由目的事業主管機關依據本要點審查分工原則，送該管農業主管機關徵詢同意。目的事業主管機關徵詢農業主管機關同意時，應先就事業設置必要性與計畫所提區位、面積等是否符合事業所需提供意見。」「興辦事業人應擬具農地變更使用說明書，並就下列事項詳與說明：」區域計畫法施行細則第13條第1款、農業發展條例第10條第1項及農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點第2點第1款、第3點、第4點定有明文。足見原非屬都市土地、且須特別保護之特定區農業，如欲開發為「非農業使用」，必須由興辦事業人將興辦事業計畫送請目的事業主管機關，再由目的事業主管取得農業主管機關同意後，始得進行使用分區變更程序，再將原僅能用作於農牧目的使用之土地，移作非農業使用開發，易言之，在取得農業主管機關同意，並完成土地使用分區變更前，特定區農業土地不得為開發利用並有非農業使用情形。

⑶次按，「非都市土地特定農業區經辦竣農地重劃之農業用地，在不影響農地重劃區完整性及農業生產環境之原則下並符合下列情形之一者，得同意申請變更使用：」、「非都市土地特定農業區非屬辦竣農地重劃之農業用地，符合下列情形之一者，得同一申請變更使用：」農業用地變更作業要點第6點及第7點定有明文可稽。本案系爭行政處分所涉及之特定區農業土地包括「農地重劃地區」及「非農地重劃地區」，此觀被告答辯狀附件9「參加人99年4月7日府地權字第0990081895號函及99年4月7日府地權字第0990081903號函」中答覆說明：「……研訂本區曾經農地重劃地區之抵價地總面積為46%及非農地重劃地區之抵價地總面積為41%」等語甚明，故被告應取得農業主管機關依前開農業用地變更作業要點而針對「農地重劃區」及「非農地重劃區」所各別同意之依據、並附具理由。惟綜觀本案系爭行政處分之特定農業區實「無」符合農業用地變更作業要點第6點及第7點所列舉「例外」可同意變更之項目，故被告應負實質舉證責任，就農委會就係以何理由同意本案「辦竣農地重劃」及「非辦竣農地重劃」土地變更為非農地使用，提出書面證據，以為證明。

⑷依行政訴訟法第163條第4款：「下列各款文書，當事人有提出之義務：四、就與本件訴訟關係有關之事項所作者。」同法第164條第1項「公務員或關掌管之文書，行政法院得調取之。」等規定，本件參加人為系爭計畫案之興辦事業人，依照前揭「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」第4點規定，應提出「農地變更使用說明書」送農委會審查；而被告依前揭「農業發展條例」第10條規定，亦應取得農委會核准特定農業區土地變更為非農業使用之同意文件，始得核准辦理土地徵收；故參加人及被告依法應提出前述文件，以證明有依照正當法律程序取得農委會同意系爭計畫內特定農業區土地之變更使用、並完成系爭計畫案之土地使用分區變更，若無，則除被告核准徵收特定農業區土地、參加人委外進行工程施作，即顯有重大違法瑕疵。參加人於100年7月11日於系爭計畫案土地上工程動土開工，係將僅能用於農牧使用之特定區農業土地，作為非農業使用，顯已違反區域計畫法第15條規定至明。

（六）本案被告於100年1月18日以「臺內地字第0990261119號函」頒布之「（興辦事業計畫名稱）（區段）徵收土地之公益性及必要性評估報告」，實可作為檢視被告答辯系爭行政處分是否有重大明顯瑕疵之依據：

⑴被告為求土地徵收審議程序之資料彙整之統整，以免掛一漏萬之情，遂於100年1月18日令頒「臺內地字第0990261119號函」，將土地徵收審議過程中，興辦事業機關所需檢附之包括「奉准興辦事業文件」、「」詳述開發目的、「特定農業區用地經農業主管機關同意函」、「公聽會舉辦之記錄」及「公益因素評估」、「必要性評估」在內等之資料，彙整於其所頒布之系爭評估報告中，以作為執行之規範。

⑵此系爭評估報告雖公布於本案系爭行政處分之後，然系爭評估報告僅係作為日後被告機關土地徵收審議委員會檢視其資料是否完備當否之最基本依據，非謂系爭評估報告公布前，本件參加人及被告即可忽視法律規定而恣意排除正當法律程序要求，故參加人及被告至少應：

①依照行政程序法第96條第1項第2款規定「行政處分以書面為之者，應記載下列事項：二、主旨、事實、理由及其法令依據；六、表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及受理機關。」核准徵收土地之被告應敘明辦理土地徵收之理由、法令依據部分。

②依照土地徵收條例第3條規定：「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：」需用土地人之參加人應敘明計畫目的與預計徵收私有土地合理關連理由，預計徵收私有土地使已達必要最小限度範圍理由，及是否有其他取得方式等，以確定土地徵收亦符合行政程序法第7條所規定之比例原則。

③土地徵收條例第10條第2項規定：「需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。」參加人應敘明確有依法辦理公聽會、並就人民陳述之意見處理情形。

④農業發展條例第10條第1項規定：「農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意；其變更之條件、程序，另以法律定之。」參加人及被告應提出農委會同意本案特定農業區變更使用之同意函。

（七）綜前所述，被告未踐行行政程序法所規定書面行政處分應記載事項，顯係重大違法瑕疵無疑，又被告為不當協助參加人加速本案土區段徵收時程，造成徵收之既定事實，不論係系爭行政處分、抑或是參加人之公告，竟均就人民不服系爭行政處分之救濟方法、期間及受理機關之記載付之闕如，其別有用心，彰彰甚明。此外，因系爭計畫案之土地絕大部分均為「特定農業區」，故不論是形式上使用分區便更易或是實際申請辦理徵收，均需取得農業主管機關及農委會之同意，否則即難謂適法，懇請命被告及參加人提出前述之文書資料，以證明農委會有同意系爭計畫案土地作為非農業使用之事實。

（八）查被告於100年8月10日準備程序時表示：「關於2高鐵設站必要性，高鐵屬國家的重大建設……目前三個站都已經在進行工程的設計作業中，預計要在104年完成設站作業，其相關土地徵收4作業做必須先行進行，而設站的周邊多為農業區或非都市土地，為避免都市計畫發展即出現違章建築，在設計時都會有一個特定區來支援車站的最基本的機能發展，因此我們都用區段徵收來做開發的作業。」等語云云，惟前開被告所陳，實有誤導之嫌：

⒈本案所擬區段徵收之土地多為「特定農業區」，依照「區域計畫法」及「非都市土地使用管制規則」之相關規定，本來就不容任意興建住宅或進行未經許可之開發，故被告言必稱無本案特定區計畫，則高鐵彰化車站設立後，周邊都市發展會雜亂無章等語云云，即屬無稽之談，被告顯係將一不可能出現之「都市問題」誇張化，以作為本案特定區計畫之公益性及必要性理由：

⑴按，「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，制定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用第，報經上級主管機關核備後，實施管制。」「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀」「違反前條規定不依限變更土地使用或拆除建築物恢復土地原狀者，除依行政執行法辦理外，並得處六個月以下有期徒刑或拘役。」區域計畫法第15條第1項、第21條第1項及第22條定有明文。故由前開區域計畫法可知，非都市之土地必須依照土地使用分區計畫而利用，非謂土地所有權人可濫行開發或興建都市建築，縣（市）政府一旦發現有違反非都市土地使用管制之情，不但可處以行政罰鍰，亦可刑事告發違法者，並由檢察官依法起訴之。

⑵次按，「非都市土地得劃定為特定農業、一般農業、工業、……特定專用等使用分區」、「非都市土地依其使用分區之性質，編定為甲種建築、乙種建築、……、農牧、……、特定目的事業等使用地」非都市土地使用管制規則第1條及第12條規定甚明。本○○○區○○○區段徵收之土地，使用分區上係編定為「特定農業區」、使用地類別為「農牧用地」，殊難想像在受嚴格管制使用之「特定農業區」土地上，會有被告所謂之「都市發展雜亂無章」之情。

⑶故由前開「特定農業區」之管制使用之法令以觀，縱高鐵彰化站設立之後而無本案特定區計畫之都市計畫存在，亦無可能發生「都市發展雜亂無章」情形，被告執前開理由作為本案特定區計畫之規劃需求及必要性理由，實屬無稽甚明，難認可採。

⒉又被告既稱特定區是作為支援車站之最基本的機能發展，而觀諸高鐵彰化站之機能在於提供交通搭乘，則殊難想像需要區段徵收高達200公頃之土地以維持車站「最基本」之通車機能發展，查：

⑴高鐵彰化車站乃為提供民眾搭乘高速鐵路用途而設立，故支援高鐵彰化站營運機能所需之公共建設，亦應以此為考量，始具目的之正當性。倘若以高鐵車站或是臺灣高鐵公司營運後之財務問題作為本案特定區計畫之設立目的，則顯然並不具正當性，並有不當連結之違法。

⑵又本案特定區計畫中土地使用分區規劃，包括高鐵車站專用區、住宅區、商業區、旅館區、產業服務專區，甚至工業區等，則前開除高鐵車專用區外，殊難想像其餘分區均為高鐵彰化站之交通機能有關。我國高鐵通車後之實際經驗顯示，高鐵車站（如桃園站、臺中站、臺南站）周邊沒有住宅、商業大樓、旅館建築、產業服務商辦及工廠，並無礙於高鐵車站提供交通運輸之機能服務，顯見被告執本案特定區能提供車站機能服務等語云云，卻屬荒謬，且難謂有理。

⒊綜前所述，被告顯然欲以高鐵彰化站設立之勢在必行，而欲藉此包裝本案特定區計畫具有正當之目的性及必要性存在，然被告所陳之詞若非不可能發生（特定農業區出現都市違章建築？）、便是與高鐵彰化站交通機能無關（無住宅區、商業區等存在，高鐵彰化站便無法營運？），由此益證本○○○區○○○○○○區段徵收土地，顯然已遠遠超過提供高鐵彰化站所需之公共建設所必要之範圍，顯然已違反比例原則無疑。

（九）再查，被告及參加人，為合理化其違反公益性及比例原則所核准辦理之本案區段徵收，竟提出臺灣高鐵公司函及交通部高速鐵路工程局函，謂高鐵設站所需之建照及施工作業應有都市計畫公告實施為前提，而未完成區段徵收則無法通過都市○○○○○○○區段徵收乃通過都市計畫唯一且必要之手段；及無區段徵收即無公共工程可配合車站營運等理由。然查，前述臺灣高鐵公司及交通部高速鐵路工程局之函所述理由，均為刻意規避行政程序法比例原則之說法，被告竟爾不察且援引為區段徵收「必要性」之理由，實有可議：

⒈本案高速鐵路彰化車站之站體用地部分，早已經由「一般徵收」手段完成徵收，臺灣高鐵公司非不得依據「非都市土地使用管制規則」第11條第1項第7款規定，申請土地使用分區變更而進行開發：

⑴按，「區域土地之使用管制，依下列規定：二、非都市土地：指都市土地以外之土地；其使用依本法第15條規定訂定非都市土地使用管制規則管制之。」「非都市土地得劃定為下列各種使用區：十、其他使用或特定專用區：為利用目的事業推定業務之實際需要，依有關法令，會同有關機關劃定並註明其用途者」、「非都市土地經劃定為某種此用分區，因申請開法，依區域計畫之規定需辦理土地使用分區變更者，除依促進產業升級條例外，應依本規則之規定辦理」及「非都市土地申請開發達下列規模者，應辦理土地使用分區變更：七、前六款以外開發土地面積達二公頃以上，應變更為特定專用區」區域計畫法施行細則第12條第2款、第13條第10款及非都市土地使用管制規則第10條、第11條第1項第7款等規定有明文可稽。

⑵查本案特定區計畫之土地高達97.16%屬特○○○區○○○○○○區段徵收土地倘不經都市計畫變更為都市用地，其欲從農業用途變更為非農業使用，其必須依循前開「區域計畫法」及「非都市土地使用管制規則」等法令變更使用。次查，高鐵彰化車站之站體所需土地早已先於本案特定區計畫透過一般徵收取得，故依照前開「非都市土地使用管制規則」第10條、第11條第1項第7款等規定，將已徵收完成之站體用地從農業使用變更為「高鐵車站專用區」，以為高鐵車站之開發所用，難謂非得將彰化車站之興建與特定區計畫作不當連結，始得辦理地目變更而為車站興建開發。

⒉縱臺灣高鐵公司所稱彰化車站需要公共工程配合始能提供營運等語不虛，然臺灣高鐵公司並未回答何以車站站體之所需土地可以透過一般徵收達到目的，而配合營運之公共建設工程就必須以最○○○區段○○○段為之始能達到目的。再者，本案區段徵收之土地並非皆為公共工程所用，其面積高達近204公頃，顯然亦遠遠超過配合彰化車站營運所需之用地，倘臺灣高鐵公司所述為真，參加人非不得細目臚列與高鐵車站營運直接相關之公共工程，再依據所臚列之實際需求，援引土地徵收條例第3條第2款規定，以最小侵害之一般徵收手段為之，亦同樣可達成興建公共工程配合高鐵車站營運目的，而無庸採取○○○區段○○○段侵害人民權益。

（十）被告於100年8月26日「行政訴訟補充答辯狀（一）」表示，其審查區段徵收計畫過程，毋庸取得農委會就本案特定區計畫所擬徵收土地之同意變更使用意見，惟被告曲解相關法令及刻意誤導之嫌，查：

⒈按，土地徵收條例第1條第2項規定：「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」故本案特定區計畫土地徵收無從排除農業發展條例及其相關子法規定之適用，合先陳明。

⒉次按，土地徵收條例第10條第1項規定：「需用土地人興辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者，於申請徵收土地或土地改良物前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可。」而區段徵收實施辦法第6條第1項亦規定：「依本條例第4條第2項至第4項規定先行辦理區段徵收地區，需用土地人於報請中央主管機關核定開發範圍時，應同時檢具區段徵收評估報告書及經核定之開發計畫或經目的事業主管機關核准之興辦事業計畫。」故由前開法令規定可知，需用土地人申請土地徵收（包含先行區段徵收）時，應事先檢附「經核定之開發計畫」或「經目的事業主管機關核准之興辦事業計畫」，而被告內政部亦正面肯認其核准本案徵收處分，乃是因需用土地人（參加人）已依土地徵收條例第10條至第13條等規定之程序提出本案區段徵收之申請，故本案區段徵收處分之合法性，應建立在本案特定區計畫之合法性上。

⒊再按，「興辦事業人申請非都市土地農業用地變更使用，應將興辦事業計畫或土地使用計畫送請目的事業主管機關，由目的事業主管機關依據本要點審查分工原則，送請各該農業主管機關徵詢同意。」農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點第3點第1項有明文可稽。故參加人於其100年8月29日「參加人答辯狀」中敘明，其將本案特定區計畫報請被告內政部之區域計畫委員會審議時，被告內政部之區域計畫委員會亦將本案特定區計畫函詢農委會，由此益證本案特定區計畫因涉及大規模之「非都市農業用地變更使用」，確實需有農委會之同意變更，否則即難認適法。

⒋經查，被告刻意將區段徵收處分與徵收處分之前提即本案特定區計畫切割討論，認為區段徵收審查毋庸審議所擬徵收之特定農業區土地是否經農委會同意辦理變更，然實則係，倘本案特定區計畫之所擬徵收土地變更使用未取得農委會之同意，被告之核准本案特定區計畫之開發許可即當然違法，而在本案特定區計畫之開發許可倘為違法處分，則被告再核准之區段徵收處分亦因失所附麗而難謂合法，被告顯然就此並未全盤說明清楚，其意欲瞞天過海之心，昭然若揭。

⒌末查，需地機關在「申請徵收」或「協議價購」階段，仍該當農業發展條例第10條所稱之「農業用地於劃定或變更為農業使用時」之要件，此有農委會93年5月4日農企字第0930010450號函說明可參：「二、有關需地機關申請徵收、協議價購或撥用農業用地辦理變更邊定時，農業機關同意權行使之相關程序及規定如下：」，故本案特定區計畫在申請土地徵收（包含區段徵收）程序時，即應依前開法律規定及農委會函令之解釋，取得農委會之同意，被告所言區段徵收計畫審查毋庸取得農委會同意等語，顯非適法，要非可採。

（十一）被告於100年8月26日「補充答辯狀（一）」具狀表示，本案原告所主張應予撤銷之「99年6月17日內授中辦地字第0990724729號函」及「99年8月5日內授中辦地字第0990725140號函」之行政處分，業經參加人舉辦都市○○○○○○區段徵收說明會，故原告或利害關係人已可充分得知系爭行政處分作成理由，故依行政程序法第97條第2款規定無庸於系爭行政處分中敘明作成處分理由；且參加人已於99年11月1日府地價字第0990277892B函應將徵收事實、理由、法令依據及範圍等個別通知相關權利人，故系爭行政處分作成並無違法等語云云，惟查被告內政部前開說明除有悖於「行政行為之內容應明確」之明確性原則外，另關於參加人99年11月1日府地價字第0990277892B函部分說明亦與事實不符，故被告認其系爭行政處分並無違法等語，實無足採。

（十二）按「徵收土地對人民財產權發生嚴重影響，舉凡徵收土地之各項要件及應踐行之程序，法律規定應不厭其詳。有關徵收目的及用途之明確具體、衡量公益之標準以及徵收急迫性因素等，均應由法律予以明定，俾行政主管機關處理徵收事件及司法機關為適法性審查有所依據。尤其於徵收計畫確定前，應聽取土地所有權人及利害關係人之意見，俾公益考量與私益得以兼顧，且有促進決策透明化作用。」司法院大法官釋字第409號解釋理由書意旨參照。可知我國大法官認為，土地徵收嚴重侵害人民權益，行政機關辦理土地徵收時，除需具體衡量公共利益及急迫性外，並須遵循嚴格之行政程序加以制度性保障，此應為立法、解釋及適用土地徵收相關法令之最高指導原則，且舉重以明輕，關於土地徵收之行政處分之作成，自應敘明徵收目的、用途、及徵收急迫性和必要性等理由，以昭公信，自不待言。

（十三）次按「行政行為之內容應明確」行政程序法第5條定有明文，此乃所謂明確性原則，行政機關作成行政處分為行政行為之一，是行政處分以書面為之者，行政程序法第96條第1項第2款規定，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，為現代法治國家行政程序之基本要求。觀諸前開規定之目的，在使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會。是以處分理由之記載，必須使處分相對人得以知悉行政機關獲致結論之原因，其應包括以下項目：1.法令之引述與必要之解釋。2.對案件事實之認定。3.案件事實涵攝於法令構成要件之判斷。4.法律效果斟酌之依據（於有裁量授權時）等（參照法務部95年03月15日法律字第0950005744號函）。土地徵收為嚴重侵害人民財產權之行政處分，須遵循最嚴謹之行政程序加以制度化保障，為使人民能清楚得知徵收處分是否合法妥當及裁量之依據準則，行政機關自須嚴格及詳盡地記載區段徵收審議通過之理由、徵收是否符合公益性及必要性之說明、參採哪些土地所有權人陳述之意見及區段徵收範圍勘選原則等裁量斟酌之因素，始合於正當法律程序之要求。

（十四）再按都市計畫法第19條規定「主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽三十天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知」不僅未規定應說明事項，且因僅須「登報周知」，未實際一一「通知」區段徵收方式辦理開發範圍內之土地所有權人，依常理一般人若非土地開發業者，不會隨時關注都市計畫相關訊息，許多土地所有權人於區段徵收協議價購暨區段徵收說明會始得知系爭自身土地位於區段徵收範圍內之事實，且此類說明會舉辦目的通常僅是泛泛及籠統之說明，致土地所有權人無法得知徵收自身之實際原因為何、公益性及必要性為何即面臨徵收之命運，現行都市○○○區段徵收說明會實質上為「說明不清」之說明會。是以不能僅以現行粗糙之說明會程序及內容作為判斷土地所有權人知悉處分作成理由之依據。查：

⒈被告99年7月26日令頒之臺內地字第0990152284號函主旨揭明：「各目的事業主管機關於核定興辦事業時，應審慎衡酌其所需用地以徵收方式取得之必要性及公益性，並請督促所屬，於辦理土地徵收作業時，應充分與土地所有權人協調溝通，請查照。」說明三：「查土地徵收條例第10條已明定需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會以聽取民眾意見之機制，俾公益考量與私益維護得以兼顧，爰請各目的事業主管機關於核定興辦事業時，應審慎衡酌其需徵收土地之必要性與公益性，並督促需用土地人廣納各界意見並作適當之處理已爭取支持，非謂有法律依據即實施徵收。另並應遵守比例原則之規範，注意徵收土地應按事業性質即實際需要，就損失最少之地方堪選適當用地位置及範圍，盡量避免耕地（土地徵收條例施行係2條規定），以兼顧土地所有權人權益之保障。」由此可知被告本身亦完全知悉公聽會為一「聽取民眾意見」之重要機制，故為避免政策規劃擬定與民眾意願、權益有所落差，希冀需用土地人能確切透過公聽會方式廣納民意、並就徵收之「公益性」與「必要性」詳與民眾溝通、並予以回應，以避免公聽會流於形式，並要求需用土地人就土地徵收遵守比例原則、儘量避免耕地，「非謂有法律依據即實施徵收」。

⒉99年4月參加人之「召開高速鐵路彰化車○○○區區段徵收開發土地取得協議價購會議記錄」，已有與會民眾提出「徵收無理，應考量是否有辦理必要」、「請說明辦理區段徵收之必要性」、「高鐵烏日站到目前為止都有許多地仍未開發，在具有土地坐落條件良好的烏日都無法有利發展，田中鎮是否真的有開發必要，希望縣府應從是否具開發之經濟價值來探討本案，而非商業角度」、「建議可否採用市地重劃之方式辦理，不要用區段徵收」、「依『土地徵收條例』第11條規定：『需用土地人申請徵收土地或土地改良物前……應先與所有權協議架構或其他方式取得』，為何一定要用對民眾最不利的區段徵收呢？」惟觀參加人之綜合答覆並未針對本案區段徵收之「公益性」及「必要性」予以說明答覆，甚至祭出被告80年4月22日臺內營字第914437號函，似謂被告既已有函釋，則參加人憑之辦理區段徵收，自於法無違，顯然並未顧及土地徵收仍須符合比例原則之重要性。

⒊再者，按照被告所檢附之「召開高速鐵路彰化車○○○區區段徵收開發土地取得協議價購會議記錄」、「召開高速鐵路彰化車○○○區區段徵收說明會會議記錄」，參加人對於區段徵收是否合於公益性及必要性，均僅以「本次開會目的係為辦理協議價購或說明區段徵收『作業』，因前項『作業』需依都市計畫之規劃成果辦理，故有關都市計畫規劃是否得當，因屬都市計畫單位之權責，因都市計畫的完成需經各級都市計畫委員會之審議，『相信』在委員會之專業考量下，本計劃成果『必定』經過審慎考量與規劃。」查需用土地人之參加人本為特定區計畫之擬定人，然對於民眾提出辦理區段徵收前提之都市計畫是否合宜且必要之問題時，竟以前開搪塞敷衍字句回應民眾，要民眾「相信」參加人、「相信」被告，其作成之審議「必定」經過審慎考量與規劃，惟殊不知正因為人民難以○○○區○○○區段徵收之決定得知其公益性及必要性，才要求參加人予以詳實說明，然參加人仍置若罔聞，被告內政部亦對此不察，猶於其補充答辯狀（一）中「相信」民眾必然得知作成區段徵收決定之理由、「相信」參加人必有依法告知，被告與參加人上下沆瀣一氣之顢頇心態，彰彰甚明。

⒋復按土地徵收條例第14條、15條及第38條第1項之規定，縣市○○○○○○區段徵收說明會後，需用土地人須載具區段徵收計畫書，報請中央主管機關土地徵收審議委員會（下稱徵審會）進行實質審議，被告始能據此作成徵收核准處分，徵審會實為審查徵收案件是否具備合法性、公益性、必要性及保障土地所有權人權益之最後一道防線，是以徵收處分及徵收公告須詳細記載徵審會審議通過徵收案之理由，處分相對人及利害關係人始能知悉作成處分之原因為何。經查，被告之徵審會第240次會議記錄中，就與本案相關之區段徵收案僅有「准予辦理」寥寥4字，未見任何徵審會同意參加人辦理區段徵收之理由，顯見徵審會之審查過程極端粗糙，致令被告對外作成系爭行政處分時亦無從為適法之行政處分記載。

⒌此外，被告所執參加人已詳與說明系爭行政處分作成理由、法令依據及範圍之99年11月1日府地價字第0990277892B函，更僅係就「徵收範圍」而為依法公告及書面通知各土地及改良物所有權人，此觀前函之主旨記載乃「臺端所有土地（及土地改良物）經列入本縣高速鐵路彰化車○○○區區段徵收範圍，除依法公告外，函請知照」等語甚明，再觀其內容，並無一字一語敘及作成徵收決定知法令依據、公益性及必要性理由，且依其內文「說明三」之文義，顯僅教示受通知人僅可對「徵收範圍」及「徵收補償價額」表示不服，而非對區段徵收決定可提起表示不服之行政救濟，足見參加人所教示者乃片段而不完全之資訊，惟不論參加人漏未敘明之動機為何，其99年11月1日府地價字第0990277892B函之說明三，顯然並無被告於其補充答辯狀（一）所敘參加人應說明之徵收事實、理由、法令依據及範圍等甚明，故系爭行政處分之違法自不在話下。

（十五）被告尚於其補充答辯狀（一）表示，系爭行政處分乃其依法審核，業已考量徵收之公益性及必要性，於法並無不符等語云云，惟查：

⒈被告援引其內部之都市計畫委員會98年7月14日第710次會議審查決議、及專案小組建議意見未見有何隻字片語明白敘及「公益性」及「必要性」，被告所謂「本案設站開發之必要性及公益性，實已經各級都市計畫委員會綜合考量在案，並具體規範於審定都市計畫書圖中。」等語，實令原告無從檢驗、無從審查，倘被告之真意乃指都市計畫既經其都市計畫委員會審議通過，故依據被告通過之都市○○○○○○區段徵收必然具公益性及必要性，則此豈非意指行政法院無庸審查被告內政部之區段徵收行政處分？其中謬誤，彰彰甚明。

⒉又被告再稱「故本部審查本案區段徵收，業經土地徵收審議委員會充分討論，考量本案之公益性及必要性後，始予審核通過並核准……」，然內政部之徵審會之99年7月28日第240次會議之記錄，對本案區段徵收僅有寥寥「准予通過」四字，則實難證明被告徵審會就本案區段徵收之「公益性」及「必要性」有所謂充分討論之情，則尚礙難僅以本案區段徵收有送交內政部徵審會通過乙情，即足擔保本案區段徵收具有公益性及必要性。

（十六）被告部於其補充答辯（一）狀另有「有關原告所陳行政院農業委員會等農業主管機關同意變更使用事宜，係屬區域計畫變更及都市計畫新訂審議程序應審查事項，尚非被告審查區段徵收應審查事項，故與本案系爭行政處分無涉。」惟查，被告說法實有可議：

⒈被告通過區域計畫變更及新訂都市計畫時，並未教示或書面通知受影響民眾，可對該前階段行政行為提起訴願或行政訴訟程序以為救濟，倘人民有權可對區域計畫變更或新訂都市計畫等行政行為提出救濟，卻因被告或參加人怠於告知而無法為之，則被告及參加人顯然有重大違法之情；又人民僅被通知有最後階段之行政行為，程序上已被迫於僅能對最後階段行政行提出救濟時，倘若被告以人民爭執對象乃最後階段之行政行為、而行政法院無權亦不需要審查前階段行政行為等語可採，則此豈非違法且不當限制人民救濟之對象、範圍，且令行政機關於前階段行政行為時有動機和誘因違反法律所嚴格規範之行政程序。

⒉再者，依照被告於其補中答辯（一）狀所援引之「91年12月19 日最高行政法院91年判字第2391號判例」之判例要旨：「行政處分之作成，需二個以上機關本於各自職權先後參與者，為多階段行政處分。此際作成具有行政處分性質者，原則上為最後階段之行政行為，即直接對外發生法律效果部分。人民對於多階段行政處分如有不服，固不妨對最後作成行政處分之機關提起訴訟，惟行政法院審查之範圍，則包含各個階段行政行為是否適法。」被告內政部既主動援引最高行政法院判例為其主張，則其亦認最高行政法院之判例要旨可採，故被告作成本案系爭行政處分前，其他需有權機關參與作成前階段行政行為部分，鈞院自得一併審查，被告答辯認應排除審查前階段行政行為之主張，顯無理由、難認可採。

⒊經查，被告既已於100年8月31日準備程序自承：「……土地徵收的前提是要符合都市計畫或區域計畫的相關規定，按照農發條例要在新訂或變更都市計畫或區域計畫的過程中就要取得農業主管機關的同意，本案是後段的區段徵收……」，足見行政院農委會對本案農業土地變更使用之同意乃系爭行政處分之前階段行政行為無疑，故鈞院自得審查行政院農委會是否有同意變更本案特定區農業土地為非農業使用。

（十七）末查，參加人雖然有分別依法召開「區段徵收協議價構會議」及「區段徵收說明會」，然參加人於「協議價購」程序中提出之價購金額為「依徵收當期之公告土地現值乘以該筆土地需要面積」，在區段徵收說明會中對區段徵收補償金額計算為「依徵收當期之公告土地現值乘以該筆土地需用面積」，兩者計算方式如並無差異，顯見協議價購為樣板形式而流於程序，參加人並無意願要與人民協議價購。

（十八）參加人於100年8月29日答辯狀之附件6「行政院農業委員會93年6月29日農科字第0930020329號函」，並未有任何農委會同意本案特定區農業土地進行開發等語：

⒈農委會未有隻字片語表示「同意」本案計畫內之特定區農業土地可變更為非農業使用而進行開發。

⒉惟農委會函顯有違反農業發展條例立法意旨和目的之疑慮，蓋本案計畫之需用土地人為參加人，則本案計畫之特定區農業土地「是否有影響鄰近農地利用及農業生產環境」，參加人應僅能提供其規劃意見，而實際為查核該規劃意見是否符合農業政策及農業發展條例等相關規定者，應為中央主管機關即農委會，並非為參加人，否則申請變更利用者又為審核該變更是否合法者，豈非荒謬。

（十九）被告於100年9月28日準備程序中一再表示：「從93年到98年中間長達五年，參加人依記錄並有舉辦說明會達8次、公開展覽2次，非正式協調會、座談會次數更不在少數，相信民眾足夠了解本案區段徵收」等語，惟：

⒈縱參加人有舉辦本案特定區計畫之說明會或公開展覽，然「都市○○○○○區段徵收」實屬二事，難認參加都市計畫說明會者已可知悉區段徵收與其權利之利害關係。

⒉被告僅附說明會之「簽到簿」，更難以認並參加人已向土地所有權人或相關權益人說明區段徵收之急迫性與必要性。

⒊查本案區段徵收處分土地所在之「田中鎮」，由95年8月2日之「『擬定彰南○○○區○○○○○路彰化車站）特定區計畫』案公開展覽說明會簽到簿」以觀，竟只有土地權利關係人「一人」到場，顯見被告內政部所言「相信民眾了解本案區段徵收」等語與現實有極大落差。

（二十）本案計畫之土地取得「協議價購程序」，流於形式，難認與正當法律程序無違，故本案徵收處分實屬違法無疑：

⒈土地徵收是不得已手段。土地徵收條例第11條明定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」足見徵收前之協議屬土地徵收之合法要件。協議價購程序不得徒具形式而無實質之意義與內容，始與正當法律程序無違。

⒉查，被告於100年7月4日答辯狀所附「99年4月19、21日召開高速鐵路彰化車○○○區區段徵收開發土地取得協議價購會議記錄」，由該會議記錄足可證明協議價購程序流於形式、焦點全係參加人官員說明區段徵收作業，此觀綜合答覆無一有與被徵收人討論協議金額可知；甚且，該會議記錄之「綜合答覆」僅見彰化縣政府不斷陳明本案區段徵收好處、法律依據，並僅就土地徵收條例第30條規定之法定補償地價為宣示，充其量僅係說明會或公聽會，與未為協議價購會議同，難謂會議名稱定名為「協議價購會議」即有協議價購之實。參加人申請徵收，未為必要之先行協議價購程序，顯不具合法要件，亦與行政程序必須踐行正當法律程序大原則相違，本案區段徵收處分應為違法無疑。

（二十一）被告及參加人迄今仍未就本案段徵收處分究竟是否該當行政程序法第7條關於「比例原則」之要件提出說明：

⒈按，「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」此有行政程序法第7條規定明文可稽。查本案被告及參加人均為行政機關，故其行政行為自應受行政程序法明定之比例原則規定拘束，自無疑義。

⒉本案特定區計畫係於97年11月18日由內政部都市計畫委員會第695次會議決議通過改以「區段徵收」方式徵收土地，然細觀會議記錄雖有記載「惟參加人列席代表說明，配合彰化高鐵車站之設置期程及地方發展需要，高鐵彰化車站周邊地區之土地使用規劃與整體開發有其急迫性及必要性……，並擬由該府擬定細部計畫後以區段徵收方式辦理」等語云云，然綜觀該第695次會議記錄，卻未見參加人代所陳、和內政部肯認之「急迫性」、「必要性」之具體理由究竟於何處有詳細敘明；又依土地徵收條例第15條規定，掌審議土地徵收合法性重要關鍵之被告內政部「土地徵收審議委員會」亦未就本○○○區○○○○區段徵收」辦理之公益性及必要性予以審查，並於會議記錄詳加說明，顯見本○○○區○○○區段徵收辦理，實有行政處分做成不備理由之違法。

⒊被告及參加人，迄今只不斷重複，本○○○區○○○○○區段徵收處分，已分別業經區域計畫委員會、都市計畫委員會及土地徵收審議委員會依法審核，故本○○○區○○○○○區段徵收處分必然有公益性及必要性、而無違比例原則，惟此仍屬空泛說明、難認具體，懇請鈞院諭知被告及參加人就渠等於作成本案○○區○○○○○區段徵收處分，係如何該當行政程序法第7條規定部分，詳予說明。

（二十二）被告於其100年9月23日補充答辯狀一再表示本案之區段徵收處分符合司法院大法官釋字第513號解釋揭櫫意旨云云，惟本案區段徵收處分是否合法、又或者其適用之法律是否合憲，應循司法院大法官釋字第409號解釋而非釋字第513號解釋，被告援引大法官釋字第513號為其處分合法之解釋，恐有誤解大法官釋字第513號解釋意旨之嫌：

⒈查大法官釋字第513號解釋之問題爭點為：「都市計畫區內之非公共設施用地，得否未經都市計畫變更程序，逕予徵收？」，故解釋文方有：「都市計畫法第五十二條前段：『都市計畫範圍內，各級政府徵收私有土地或撥用公有土地，不得妨礙當地都市計畫。』依其規範意旨，中央或地方興建公共設施，須徵收都市計畫中原非公共設施用地之私有土地時，自應先踐行變更都市計畫之程序，再予徵收，未經變更都市計畫即遽行徵收非公共設施用地之私有土地者，與上開規定有違。」而本案乃非都市計畫區域之特定農業區土地，並非都市計畫區域內土地，更非適用都市計畫變更程序，被告強將解釋都市計畫法之大法官解釋為本案土地徵收條例之適用，實有削足適履之違誤。

⒉論諸實際應適用於本案土地徵收之大法官解釋文，實為85年7 月5日之釋字第409號解釋，蓋釋字第409號之問題爭點為：「土地法、都市計畫法有關徵收土地之規定，是否違憲？」基此，承自土地法、為統合土地徵收要件和程序等細節而頒布之土地徵收條例，應受釋字第409號解釋拘束，自不待言；又本案區段徵收處分乃依據土地徵收條例第4條規定而為徵收，故本案徵收處分是否合法、適用之土地徵收條例規定是否合憲，亦應探求大法官釋字第409號解釋，始為的論。

⒊釋字第409號解釋文既有：「土地法第二百零八條第九款及都市計畫法第四十八條係就徵收土地之目的及用途所為之概括規定，但並非謂合於上述目的及用途者，即可任意實施徵收，仍應受土地法相關規定及土地法施行法第四十九條比例原則之限制。」等語可參，則土地徵收條例關於區段徵收等規定，自應也必須符合「比例原則」之限制，非謂土地徵收條例就徵收之目的及用途已訴諸法條文字，即可任意實施徵收而毫無限制，倘土地徵收條例就比例原則之操作未予規定，則應論以土地徵收條例有漏未規定而違憲情形，尚難得出土地徵收條例就此未予規定，則土地徵收即可罔顧比例原則之結論，此可參見釋字第409號解釋之理由書：「徵收土地對人民財產權發生嚴重影響，舉凡徵收土地之各項要件及應踐行之程序，法律規定應不厭其詳。有關徵收目的及用途之明確具體、衡量公益之標準以及徵收急迫性因素等，均應由法律予以明定，俾行政主管機關處理徵收事件及司法機關為適法性審查有所依據。」自明。

⒋查被告及參加人自本案於被告區域計畫委員會、都市計畫委員會審查以來，口誦本案有「開發之急迫性及必要性」等語，卻未見任何會議記錄或計畫說明書內就此有具體說明，遑論對本案特定區計畫之公益性何在有所解釋（彰化高鐵車站之興建與否與本案特定區計畫毫無關聯，自不得將其效益代為本案特定區計畫之公益），更荒謬者，被告竟謂區域計畫委員會及都市計畫委員會有考量「民眾意見」，甚至謂面積由984公頃減少至204公頃即已符合比例原則，倘單純以減少面積之數字即可認定符合比例原則，則何以不將面積減為56.35公頃（此為本案特定區計畫之公共設施用地之面積，但實際上彰化高鐵站通車所必須使用之周邊公共設施用地，早已透過一般徵收完成），此非更符合「數字減少即有考量比例原則」之邏輯推演後結論。

（二十三）由參加人於100年9月26日提出「參加人答辯狀」所附之附件三「行政院93年1月7日院臺交字第0930000012函」可知，「高鐵彰化車站站區及周邊必要性公共設施用地」早已透過「非都市土地辦理變更編定方式」予以劃定，顯見本案並無被告及參加人先前引用臺灣高鐵公司及交通部高速鐵路工程局所言，「無本案特定區計畫通過，高鐵彰化車站即無以興建」：

⒈查，不論係被告、抑或是參加人，均曾持「臺灣高鐵公司99年8月4日臺高興發字第0990001408號函」及「交通部高速鐵路工程局99年8月19日高鐵二字第0990019948號函」，明確表示無法先行設站、暫緩區段徵收之意見，此觀被告答辯狀第7頁第三（三）、及參加人參加人答辯狀第3頁第七點陳述甚明。

⒉然，參加人100年9月26日答辯書狀亦明白承認「參加人前函請交通部高鐵局在該車站都市計畫未完成前，就高鐵彰化車站站區及周邊必要性公共設施用地以非都市土地辦理變更編定方式劃設，並經行政院93年1月7日院臺交字第0930000012函同意以一般徵收方式辦理取得」，故可知：

⑴高鐵彰化車站之設立，非必要以新訂都市計畫方式辦理，亦可以「非都市土地辦理變更編定方式」為之。

⑵高鐵彰化車站「站區」及「周邊必要性公共設施」之用地已透過「一般徵收」方式取得，根本無需以大規模區段徵收方式始謂能取得周邊必要性公共設施用地，被告及參加人所持之臺灣高鐵公司函中所陳「配合○○區區段徵收公共工程，含……，車站方能提供營運服務」等語，即與現況相左，被告及參加人率以提出，顯有刻意誤導鈞院之情。

⑶茲提出由地政資訊網路e點通查詢之高鐵彰化車站站體部分用地之土地使用情形，以證明高鐵彰化車站用地根本無庸透過本案區段徵收始能取得、興建。

⑷不論係本案特定區計畫、抑或是本案區段徵收行政處分，皆與彰化高鐵車站興建工程無關，自無從將彰化高鐵站通車之利益與本案區段徵收之目的為不當之聯結，被告及參加人○○○區○○○○○○區段徵收，即無彰化高鐵車站興建之語，難認無刻意誤導鈞院之嫌。

⒊參加人後雖辯稱：「參加人配合高鐵設站辦理特定區計畫，高鐵公司辦理站體設計及興建，兩者事權主體不同，尚與違反比例原則或與高鐵公司營運財務問題無涉」等語云云，然被告確有承認其准予本案特定區計畫係考量高鐵車站營運財務問題，此觀被告於答辯狀有「……以避免影響通車之搭乘意願，造成高鐵鐵車站營運財務問題」等語甚明。

（二十四）被告及參加人執為圭臬而為區段徵收依據之「行政院79年8月10日臺內字第23088號函」及「內政部80年4月22日臺（80）內營字第914437號函」（下均稱舊函示）之合法性及正當性，已遭被告內政部最新函示「99年7月26日臺內地字第0990152284號函」所否定，蓋前開被告及參加人所執之舊函示中無視比例原則之「一律採區段徵收方式開發」作法，顯已逾越母法土地徵收條例第4條第1項規定、並有違反土地徵收條例施行細則第2條規定、及無視行政院農委會權責而有架空農業發展條例第10條保護農業用地等規定之嫌：

⒈查被告及參加人執以為本案區段徵收處分正當性之舊函示，均有「凡都市計畫擴大、新訂或農業區、保護區變更為建築用地時，一律採區段徵收方式開發」等語。

⒉惟被告已於99年函示中否定其前開舊函示內容，難認被告「一律採區段徵收方式開發」具合法正當性：

⑴99年函示說明之「一、行政機關有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最小者；其採取之方法所造成之損害不得與達成目的之利益顯失均衡，為行政程序法第7條第2段、第3款所揭櫫之比例原則。」顯見內政部99年函示亦認為土地徵收需以最小侵害方式為之，並且不得違反比例原則，故農業區土地變更為建築用地「一律」採區段徵收，顯然於法未合。

⑵99年函示復說明之「三、查土地徵收條例第10條已明定需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會已聽民眾意見之機制，俾公益與思義得以兼顧，爰請各目的事業主管機關於核定興辦事業時，應審慎衡酌其需徵收土地之必要性及公益性，並督促需用土地人廣納各界意見並作適當之處理已爭取支持，非謂有法律依據即實施徵收。另並應遵守比例原則之規範，注意徵收土地應按事業性質及實際需要，就損失最少之地方勘選適當用地位置及範圍，儘量避免耕地（土地徵收條例施行細則第2條規定），以兼顧土地所有權人權益之保障。」由上述內政部肯認縱有法律依據，亦非可逕自辦理土地徵收等語以觀，更足認被告已否定農業區為新訂都市○○○○○○區段徵收作法之適法性，蓋土地徵收條例第第4條亦僅只規定「『得』為區段徵收」，然舊函示竟逾越母法而認為「『一律』為區段徵收」；又土地徵收條例施行細則第2條已揭示「徵收土地於不妨礙徵收目的之範圍內，應就損失最少之地方為之，並儘量避免耕地」之比例原則，則舊函示強○○○區○○○○○○○區段徵收方式為之，顯與土地徵收條例施行細則規定相左；再者，○○○區○○○區段徵收為之，明顯已架空農業發展條第10條賦予農業主管機關審查農業用地變更使用之權利，縱前所述，舊函示無視母法及母法施行細則等規定，且又凌駕他機關法定權利，其諸多違法處，實至為灼然。

（二十五）本案區段徵收之土地原屬「非都市用地」之「特定農業區」，參加人既要透過新訂都市計畫將其變更為都市用地，作為「開發新社區」之用，自應於本案○○區○○○○○段取得農委會之顯名同意，始謂合法，而不論是本案區段徵收之行政處分、或本案特定區計畫，因均未徵得農委會之同意，實已違法至明：

⒈按，「徵收土地於不妨礙徵收目的之範圍內，應就損失最少之地方為之，並應盡量避免耕地」、「徵收案件之申請程序如下：一、需用土地人為中央主管機關、直轄市或縣（市）政府者，逕送中央主管機關核定。」土地徵收條例施行細則第2條第2項、第15條第1款規定甚明。查，本案之需用土地人既為參加人，則其擬定之本案特定區計畫即需經中央主管機關同意通過，此乃至明之理；同理，本案擬變更特定區農業土地為新市區開發用地者既為參加人，則得審核參加人是否有遵循土地徵收條例施行細則規定之「盡量避免耕地」者，必然為中央主管機關即農委會，實無從得出參加人內部之農業單位有審察參加人本身變更農地合法與否之權限。

⒉次按，「本條例所稱之主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府」、「農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意；……」農業發展條例第2條及第10條訂有明文。查本案特定區計畫之需用土地人（或興辦事業人）為參加人，目的事業主管機關為被告，故參加人欲申請非都市土地農業用地變更使用，應將本案特定區計畫或土地使用計畫送請目的事業主管機關內政部，由被告依農業法展條例規定，送請農業委員會同意，始於法相符。故倘縣市政府本身已為需用土地人，則為避免縣市政府既為申請人又為審查主管機關之「球員兼裁判」利害衝突，及欠缺上級主管機關監督之失，自無從得出縣市政府之內部農業單位有審查及同意縣市政府申請非都市土地農業用地變更使用權責，於縣市政府為需用土地人之情形下，實僅有中央之主管機關農業委員會有同意權。

⒊次查，被告及參加人迄今仍未提出本案特定區計畫已有農委會同意通過之文書，難認本案特定區計畫已符合農業發展條例第10條之規定。又被告雖持農委會已派代表列席其內部下轄之區域計畫委員會，故可認為該代表之出席已同如農委會之同意，惟出席見倘若即等同同意，又或者將會議記錄寄達後未見積極回覆亦等同同意，則依被告此一邏輯推演，豈非認為行政院農委會之「存在」即等同「同意」，則此豈非坐令農業發展條例第10條之規定形同具文。又豈是農業發展條例第10條賦予農業主管機關同意權之立法意旨。

⒋復查，被告100年9月23日補充答辯二狀之附件12「新訂『彰南花卉園區（含高鐵彰化車站）特定區計畫』申請書」，其製作人為參加人，其於「本案開發對農業生產環境影響」之對策，有為文撰寫「本案行政院農委會代表於專案小組會議時已表示支持」等語，然附件12中除未見興辦事業人即參加人所提出之「農地變更使用說明書」外，亦未見被告區域計畫委員會之決議中歷次專案小組意見中有何農委會代表意見之記載，當日之會議記錄也無農委會列席代表之發言記錄（內政部區域計畫委員會第152次會議有列席代表就其他審議案件為發言意見之記錄），參加人為本案需用土地之人，其提出之本案特定區計畫申請書中撰寫「本案行政院農委會代表於專案小組會議時已表示支持」等語，實難令人相信屬實。

⒌被告雖曾於93年12月28日以臺內營字第0930088467號函將區域計畫委員會第152次審查會議記錄寄予農委會，惟農委會縱未對該次會議記錄表示意見，亦無從就此認定農委會業以依農業發展條例地10條規定行使對本案特定區計畫之同意權。

（二十六）本案特定區計畫之規劃、開發、區段徵收實施，應依環境影響評估法之規定，提出環境影響說明書，並由行政院環境保護署（下稱環保署）審查之，本案○○區○○○區段徵收均未依環境影響評估法進行環境影響評估，依環境影響評估法第14條規定，目的事業主管機關於於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效：

⒈按，「本法專有名詞定義如下：一、開發行為：指依第五條規定之行為。其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用」、「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：五、農、林、漁、牧地之開發利用。八、新社區建設及高樓建築或舊市區更新」、「相關法令所未禁止之開發行為，其應實施環境影響評估之細目及範圍，依本標準規定」、「新社區建設，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：一、新社區（含國民、勞工住宅）興建或擴建，符合下列規定之一者：（六）位於非都市土地，申請開發面積十公頃以上或擴建面積累積五公頃以上者」及「其他開發行為，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：二十一、市○○○○區段徵收（不含已完成公共設施或整地者），符合下列規定之一者：位於非都市土地，申請開發面積十公頃以上或擴建面積累積五公頃以上者」，環境影響評估法第4條第1款、第5條第1項第5款及第8款、以及開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第2條、第25條第1項第1款第六點、第31條第21款第六點等規定定有明文。

⒉查，本案特定區計畫所開發之土地均為非都市之特定區農業用地，面積高達204公頃，又依照被告99年6月17日內授中辦地字第0990724719號函之主旨有「貴府（即參加人）為開○○○區○○○○○○路彰化車站○○區○○○○○○○區段徵收貴縣……私有土地」等語，足認本案特定區計畫需辦理環境影響評估，並經環保署審查通過，否則難認被告之同意開發及辦理區段徵收之適法可行。

⒊次查，被告區域計畫委員會93年12月16日第152次會議記錄，其關於本案特定區計畫之決議之第4點：「

四、第四次專案小組決議七，依經濟部水利署與會代表意見修正：本計劃未來若位於都市計畫內，除必須提環評審查外，用水計劃書依規定無需送本署審查。」故本案特定區計畫應辦理環評審查，核屬有據。

⒋另，參加人無庸辦理政策環評云云等語，因「政策環評」與「環境影響評估」係屬二事，所依據之法律規定實有不同，故無庸辦理政策環評並無從得出無需辦理環境影響評估之結論，參加人所陳之詞，實無足採。

（二十七）「協議價購程序」，係申請土地徵收之法定先行程序（前置要件），其踐行與否，屬審查土地徵收合法與否之要件之一，且縱使需用土地人有為協議價購行為，惟實質上僅為形式上虛應故事之協議者，仍與土地徵收條例第11條規定意旨有違，應屬違法。本件○○區○○○區段徵收處分，參加人雖有辦理協議價購會議，然該會議徒具協議價購形式，而無實質之協議內容，難認與土地徵收條例第11條規定意旨及土地徵收應有之正當法律程序相符，故本件區段徵收處分實有重大程序之違法而應予撤銷：

⒈按，最高行政法院96年度判字第144號判決旨揭：「土地徵收乃藉國家公權力之行使，強制取得人民之財產權，對於人民之財產權發生嚴重影響，為不得已之手段，應受比例原則之限制，故土地徵收條例第11條規定協議價購或以其他方式取得程序，即在盡溫和手段以取得公共事業所之土地，避免強制剝奪人民之財產權，達成最少損害之原則。因此，需地機關於踐行協議價購或以其他方式取得公共事業所需土地時，自應確實踐行該條所定協議之精神，不得徒以形式上開會協議，而無實質之協議內容，否則即與正當法律程序有違。本件需地機關固曾於93年11月16日邀集被徵收土地所有權人舉行協議價購會議，惟觀該會議紀錄僅記載「1.地主意見：蔡天賀：不同意價購及徵收；2.結論：本案因用地取得協議價購不成立，報請上級政府核准辦理徵收」等事項，顯係僅就土地徵收條例第30條規定之法定地價為宣示價購，而未及以其他方式取得土地。因而需地機關對整個協議取得系爭土地之經過，是否確實落實，非無疑義。上訴人雖未指摘及此，惟此與徵收是否合法之認定有關，原審法院於審理時，應一併注意及之。」最高行政法院96年判字第2039號判決亦同斯旨。

⒉次按，「查上訴人內政部核准本件土地徵收前，雖據參加人通知被徵收土地所有權人於於90年3月9日舉行協議價購會議，惟其會議進行過程實為說明會或公聽會，並無行協議價購程序之實質內容等情，為原判決確定之事實。核原判決認定此一事實業已指出所憑證據並說明心證理由，無違證據法則，乃其取捨證據認定事實職權之正當行使，上訴人內政部猶執詞該次會議已經合法之協議價購程序，指原判決認定事實違誤，並非可採。基此顯未踐行協議價購程序之事實，參照前述規定與說明，上訴人內政部逕認協議不成而核准徵收系爭土地，即非適法。訴願決定未予糾正，亦非適法。原判決諭知為違法，並無不合。」最高行政法院95年度判字383號指摘協議價購會議倘實質為說明會或公聽會性質，亦難認符合土地徵收條例第11條規定甚明。

⒊再按，最高行政法院94年度判字第1709號判決亦說明，需用土地人為協議價購時，「必須設法使土地所有權人能獲得優於徵收補償款額及其他利益之對價」，否則難認有實質協議價購程序之事實，此觀判決意旨至明：「本院按：（一）『需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。』土地徵收條例第11條定有明文。土地徵收條例所以為此規定，無非以私有財產權益應予尊重，非有必要，應儘可能避免徵收。則為達此立法目的，需用土地人於為協議價購時，必須設法使土地所有權人能獲得優於徵收補償款額及其他利益之對價，以利土地之取得；若於實行協議時所提出之價購金額，僅與法定之徵收補償款額相同或較低者，其無法達成價購協議，事屬必然；苟有同意價購者，亦難謂非面臨徵收之情境而勉為同意價購。是縱需用土地人提出與徵收補償款額同樣金額進行價購協議，亦僅徒具形式而無實質意義，尚難謂已踐行申請徵收前之正當法律程序，自無從認依法向內政部提出徵收申請之要件已然具備」

⒋末按，被告93年12月編印之「區段徵收作業手冊」中亦闡明：「……為土地徵收條例第11條所明定，協議價購或以其他方式取得徵收前之必要程序，需用土地人應體認徵收係取得土地最後手段而非優先手段，參與協議人員，應詳予溝通交涉，不得以徒具形式之開會，虛應故事，使得因土地徵收而對人民受憲法保障之財產權嚴重侵害之損害減至最輕。又土地徵收條例第11條雖規定得以開會方式為之，但至少開會時之人數、空間、事項等，需用土地人之承辦人員得為交涉、說服土地所有權人出售或以其他方式取得土地之程度，如共同或相類地價區段之所有權人一起開會，若僅通知召集多數或全部被徵收土地所有權人，並告知土地徵收條例第30條之法定補償地價，自難謂係合法之協議價購或以其他方式取得。」故由前揭文字可確認，被告內政部實完全明瞭「告知法定補償地價」不等於「協議價購」之意義，倘被告內政部猶有告知法定補償地價即以健行協議價購程序，或行政慣行就是以法定補償地價作為協議金額等語之答辯，即屬被告內政部知法卻仍執意違法、而有罔顧人民權益之行為。

⒌查，參加人99年4月8日、發文字號為府地價字第0990081896號之協議價購開會通知單之開會事由記載為「高速鐵路彰化車○○○區區段徵收協議價購會議」、備註第一點：「參加人為辦理高速鐵路彰化車站○○區區段徵收開發，擬與所有權人協議以價購方式取得開發範圍內土地及土地改良物」等語，然實則參加人並未提出任何較之法定徵收補償金額更高之數額與土地所有權人進行協議，參加人甚至有「本案協議價購金額係依徵收當期之公告現值乘以該筆土地需用面積來核算，目前該區評定之公告現值尚屬合理」，由前揭會議記錄可知，參加人所謂「協議價購」仍是以土地徵收條例第30條規定之「徵收當其之公告土地現值」作為協議基準，易言之，參加人實際上假協議價購之名，而為「土地徵收補償費計算標準」之說明，參加人並未實質踐行土地徵收條例第11條規定之協議價購程序，此顯然與最高行政法院96年度判字第1442號判決、96年度判字第2039號判決及94年度判字第1709號判決所指摘「流於形式而無實質協議內容」之情事相符，故本件區段徵收處分違反土地徵收條例第11條規定正當法律程序甚明。

⒍次查，參加人99年6月之「高速鐵路彰化車站特定區區段徵收計畫書」有記載「無土地所有權人提出協議價購申請」等語，惟本件特定區計畫需用土地人既是參加人，則其如有協議價購誠意，理應主動對土地所有權人提出優於補償徵收款項之金額，以說服土地所有權人與之達成協議，豈有反以無土地所有權人提出協議價購申請為由，而謂無土地所有權人提出協議價購申請、逕認已與土地所有權人為實質協議價購程序不成，可逕行辦理區段徵收程序，參加人根本無意踐行協議價購之正當法律程序心態，至為灼然。

⒎再查，本件特區段徵收之對象，大部分為有一定歲數以上之農民，其並非能理解土地徵收程序、法律文字及其背後意義之人，縱使是律師或法官，倘未曾接觸過土地徵收方面之案件，要之對如本件龐雜之特定區計畫、及其適用之都市計畫法、土地徵收條例及其相關子法規定等，在短短一兩個小時之內有一定程度理解和認識，亦非易事，則參加人或被告，有如何能要求一般農民在短短兩三個小時會議之中，就全然搞懂「協議價購程序」和「法定補償金額」之差異，更何況參加人故意將「協議價購會議」與「區段徵收說明會」緊密安排在同一天，時間上分別為下午2時30分及3時30分召開，農民在不諳相關法律知識、無法分辨兩場會議有何不同情況下，實根本無從知悉兩者有何異同；此外，參加人承辦人員在說明協議價購及徵收地價補償金額時，所提出之土地金額計算方式，並無不同，前者為「本案『協議價購金額』係依徵收當期公告土地現值乘以該筆土地需用面積來核算」、後者為「本案『地價補償金額』係依徵收當期公告土地現值乘以該筆土地需用面積來核算」，此顯然是以法律文字遊戲玩弄農民，也可以想見當被告或餐機人看到本次書狀時，其必然將於當庭或於答辯書狀中強辭奪理，謂當時承辦人員已有將協議價購與地價補償兩者加以區隔並告知農民，農民豈能謂不知等語云云。倘被告猶敢以此語回應，則足證其傲慢之官僚心態無疑。

⒏末查，參加人與土地所有權人舉行協議價購會議前所出具之參加人98年8月之「高速鐵路彰化車站特定區區段徵收評估報告書」業已說明，「故本案設定以區段徵收範圍內參與分配土地20%領取現金補償地價作為地價補償費預估之基礎，另98年度當地平均公告現值（不含第二種住宅區、零星工業區與車站專用區）2,133元/M2，是故徵收補償基準以2,200元/ M2來估算」，由此一徵收補償費預定之計算基準、與前述參加人僅願以徵收補償價格作為協議價購依據以觀，參加人在舉辦協議價購會議前，早已認定徵收補償價格就是協議價格，顯見協議價購空有「協議」之名，但實際上並無協議之實；又，「故參考田中地政事務所提供之該區97年不動產市場交易行情價格，未來公開標售價格可以13,000/M2進行估算（約4.3萬元/坪）」，而參加人僅願用公告現值價格約2,200元/M2向土地所有權人協議價購，該「協議價格」與市價相差將近6倍，農民書就算讀的較之於官員再怎麼少，也知道參加人要賤價徵收土地，以此賤價欲為協議價購金額，則協議價購不成，事屬必然，況參加人又假協議之名行說明徵收土地補償費之實，此又如何能期待土地所有權人在當時乍聞土地補償費僅以公告現值計算時，能再以所謂合理價格請求參加人為協議價購，本件特定區計畫土地之協議價購確屬流於空泛形式，僅係為滿足法條文字規定而為之虛應故事作法無疑，顯見本件區段徵收處分之程序有重大違法瑕疵，而應予撤銷。

（二十八）為「預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的」，我國環境影響評估法制係採「預防原則」，此觀環評法第1條揭櫫之立法目的至明；開發行為對於環境有不良影響之虞時，應實施環境影響評估，環評法第1條、第5條及第8條亦訂有明文可參。又何種「開發行為」之態樣需依照環評法第5條規定實施環境影響評估，應依開發行為時所適用之「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」認定之。查，開發行為認定標準最近兩次公布適用修正後之時間點分別為「96年12月28日」及「98年12月2日」，又本件特定區計畫係於「98年7月14日」經被告都市計畫委員會第710次會議通過，故本件○○區○○○○○○○區段徵收手段將特定區農業土地變更為非農業使用，開發項目包括住宅區、商業區、產業服務專區等，其開發行為是否應辦理環境影響評估，自應以「96年12月28日」修正公布之「開發行為認定標準」為適用之法規，如有應辦理環境影響評估之項目卻未依法辦理，自有依環評法第14條規定，認定其開發行為之許可無效：

⒈按，環評法第4條第1款，已針對「開發行為」之時間範圍為明確定義，該款定義：「一、開發行為：指依第5條規定之行為。其範圍包括該行為之規劃、進行、及完成後之使用。」又同法第5條第1項第5款規定：「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：五、農、林、漁、牧地之開發利用」、第6條規定：「開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於『規劃時』，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作環境影響說明書。」而關於開發行為起始之「規劃」定義，有環境影響評估法施行細則第8條規定可參：「本法第6條第1項之規劃，指可行性研究、先期作業、準備申請許可或其他經中央主管機關認定為有關規劃之階段行為。」

⒉由前揭環評法第5條對「開發行為」範圍之定義，及該法施行細則第8條之解釋，開發行為自「規劃階段」時起、至開發行為完成時止，均應適用環評法及其子法而提出環境影響評估，非謂在土地上進行實際動工之開發行為，始受環評法及其子法拘束，否則即與環評法係透過環境影響評估以阻止違法開發行為之「預防原則」相違。查：

⑴參加人已於93年12月就提出「新訂『彰南花卉園區（函高鐵彰化車站）特定區計畫』申請書」，顯見參加人就本件特定區農業土地之開發規劃，最遲已於93年12月向被告提出申請。

⑵被告97年11月18日都市計畫委員會第695次會議記錄：「方案一：（一）依據參加人列席代表建議，仍以內政部區域計畫委員會通過之範圍擬定本特定區計畫，縣府將於高鐵車站周邊地區改以規劃實質之土地使用分區及公共設施用地（面積約203.9346公頃），並由該府擬定細部計畫後以區段徵收方式辦理。」

⑶參加人98年5月版之「擬定高速鐵路彰化車站特定區計劃書」第65頁「拾貳、實施進度及經費」之「

一、開發方式」，業已記載：「為加速高鐵車站地區之開發，配合『高鐵彰化車站特定區計畫（細部計畫）草案』○○○區○○○○○○區段徵收方式開發。」

⑷被告98年7月14日都市計畫委員會第710次會議記錄：「決議：本案除下列各點外，其餘照准彰化縣政府98年6月30日府建城字地0980154006號函送之計畫書、圖及本會專案小組初步建議意見通過，並退請該府依照修正計劃書、圖後，報由內政部逕予核定，免再提會討論。一、原則同意參加人於本次會議所提之區段徵收可行性評估報告，並請縣府依本會專案小組建議意見（六）繼續辦理。」由前開參加人提出本件特定區計畫書之時間、及被告審查進行及通過之時間點，足可認定本件特定區計畫之「規劃」及「核准通過」之時間點，係落在適用「96年12月28日」修正公布之「開發行為認定標準」無疑。

⒊本件特定區計畫之特定農業區土地183.43○○○區段○○○○○段，並未依法辦理環境影響評估，實已違反開發行為許可需有完備環境影響評估先行程序之重大違法：

⑴環評法定義之「開發行為」始自「規劃階段」，於環評法中有明文規定已如前述。則本件特定區計畫之「開發行為」之規劃階段是否應踐行環境影響評估之先行程序，應以「96年12月28 日」修正公布之「開發行為認定標準」為據，合先陳明。

⑵按，「96年12月28日」修正公布之「開發行為認定標準」第31條第21款第（六）點規定：「其他開發行為，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：二十一、市○○○○區段徵收（不含已完成公共設施或整地者），符合下列規定之一者：（六）位於非都市土地，申請開發面積十公頃以上或擴建面積累積五公頃以上者。」倘開發行為係以區段徵收位於非都市土地，且申請開發面積十公頃以上，即有實施環境影響評估之必要，且核其法條用語，行政機關於要件該當情況下、行政裁量拘束至零，並無任何可免除實施環境影響評估之裁量空間。

⑶查，本件特定區計畫之開發面積乃被告內政部93年12月16日第152次區域計畫委員會之決議通過，而彰化縣政府則最遲係在被告第710次會議核准通過本件特定區計畫後，於98年8月5日以參加人府地價字第0980184028號函請求內政部核定區段徵收範圍，依該函之說明二：「旨揭特定主要計畫業於98年7月14日經內政部都市計畫委員會第710次會議審核通過，……，實際納入區段徵收範圍的面積為183.43公頃，其範圍業於本（98）年7月169日會同相關單位實地會勘勘定。依據『區段徵收作業手冊』第11頁規定，開發地區如已在進行都市計畫規劃草案者，原則上已該都市○○○○○區段徵收範圍為準，本案主要計畫既已載明擬辦區段徵收範圍，請准予核定。」等語、及所附「98年8月之區段徵收評估報告書」可知，本件特定區計畫之區段徵收早已於該函提出予被告前規劃完畢。由環評法4條第1款定義開發行為之範圍包括「規劃」、及本件特定區計畫開發面積遠超過10公頃等條件以觀，本件區段徵收原應於「規劃」之時即應依照「96年12月28日」修正公布之「開發行為認定標準」第31條第21款第（六）點之規定，實施環境影響評估，否則難認嗣後核准區段徵收程序無重大瑕疵。詎，不管係需用土地人參加人、抑或是開發計畫及區段徵收審查機關即被告，均罔顧大規模開發特定區農業土地必然對環境造成不良影響之事實，而未於規劃階段即依法實施環境影響評估，顯見本件不論是核准特定區計畫、抑或是許可區段徵收，均有重大違法瑕疵而應認定為無效。

⒋本件特定區計畫規劃包括有37.93公頃之住宅區、2.14公頃商業區及包括公園用地、兒童遊樂場地、廣場用地等設施（詳見本件特定區細部計畫），故本件特定區計畫中有「新社區開發」之規劃自不待言，惟需用土地人參加人及本件特定區計畫許可之被告，均未依法辦理環境影響評估，實已違反開發行為許可需有完備環境影響評估先行程序之重大違法：

⑴查，本件特定區計畫為一大規模變更特定區農業土地為非農業使用之都市計畫用地，乃兩造不爭事實，故需用土地人參加人於編纂本件特定區計畫書之始，其行為已落入環評法第4條第1款所謂「開發行為」之「規劃」範疇無疑。

⑵按，「96年12月28日」修正公布之「開發行為認定標準」第25條第1項第1款第（六）點規定：「新市區建設，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：一、新社區（含國民、勞工住宅）興建或擴建，符合下列規定之一者：（六）位於非都市土地，申請開發面積十公頃以上或擴建面積五公頃以上者。」由法規文字可知，新社區乃包含於新市區之範疇。查，被告內政部99年6月17日內授中辦字第0990724729號核准區段徵收之行政處分，業已於主旨揭明「貴府為開發○○區○○○○○○路彰化車站特定區發展需要……」，且參加人亦於100年8月29日參加人答辯狀中直言「事實及理由一、參加人為開○○○區○○○○○○路彰化車站特定區發展需要」等語，則本件特定區計畫有開發新社區之規劃至為明顯，就被告及參加人所使用文字以觀，形式上實已「96年12月28日」修正公布之「開發行為認定標準」第25條第1項第1款規定之「新社區」要件相符。

⑶再者，依環境保護署84年12月11日（84）環署綜字第66306號函釋略謂，新社區興建係指開發行為以社區形式申請興建，且以可容納500人以上居住或總計興建100住戶以上者，作為認定社區之依據。倘開發行為中有「新社區」之規劃，且坐落區位原屬非都市用地、面積達十公頃以上，規劃人口達500人以上居住者或總計興建100住戶以上者，自應實施環境影響評估之「新社區」開發行為無疑。

⑷次查，本件特定區計畫「98年5月版」有「謂因應未來人口定住需要，初步設定提供20公頃土地作為住宅發展使用。原則上已發展低密度住宅區為主，居住密度以每公頃100人，其可容納人口約2000人」、又「99年12月版」之「擬定高速鐵路彰化車站特定區計畫書」中亦有「故為因應未來人口定住需要，……估算本計劃區未來可能引入的居住人口約介於2800~3500人之間，如表所示」、「三、計畫人口：綜上所述，本案未來人口約介於4400~5000人之間，以較保守數據估計，本案計畫人口宜定為4500人」、「依前述實質空間發展理念，本計劃區採扇形理論劃設，故於計畫區內劃設47.32公頃住宅區，……」，故本件特定區計畫關於住宅區規劃，就規劃人口為實質參考標準以觀，亦符合前開環保署函釋文字定義，故本件特定區計畫中因有「新社區開發」之規劃，故應適用「96年12月28日」修正公布之「開發行為認定標準」而辦理實施環境影響評估，洵屬有據。

⑸復查，本件特定區計畫依照都市計畫第9條規定，乃屬都市計畫之範疇無疑，又本件特定區計畫之規劃包括法定空地設置車位、社區停車場、廣場、公園用地、兒童遊樂場用地等公共設施，另參參加人都市計畫委員會第187次會議記錄，該次會議通過之「擬定高鐵彰化車站特定區計畫（細部計畫）案」之「附表一調整前後土地使用分區面積對照表」，其中關於住宅區、商業區、旅館區等容許使用項目，以足堪認定本件特定區計畫規劃已符合認定標準第25條所稱社區之定義。

⑹再者，依照91年3月4日環署綜字第0910014608號函主旨：「有關大陸地區人民處理中心之開發行為，經認定屬新社區興建，應依『開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準』第二十五條規定辦理，請查照。」查，「大陸地區人民處理中心」所佔面積必然遠小於本件特定區計畫所規劃之開發面積，則依「舉輕以明重」法理，本件特定區計畫自應依開發行為認定標準第25條規定辦理環境影響評估。

⑺末查，本件特定區計畫「99年12月版」於第一章緒論之「壹、計畫緣起」中，有「爰此，參加人辦理『新訂彰南花卉園區（含高鐵彰化車站）特定區計畫』，以高鐵彰化車站、花博會場及臺74線……，經內政部同意辦理新訂都市計畫，且於94年經建會高鐵新市鎮會議及周邊地區以新市鎮方式辦理開發，進行都市計畫變更或擬定都市計畫，將本特定區定位為『花卉生技城（Flora-City ）』」，則本件特定區計畫乃以「新市鎮」為規劃方向，實有文字可參。則不管是依照「96年12月28日」修正公布、或「98年12月2日」修正公布之「開發行為認定標準」第25條第1項第2款規定，本件特定區計畫「規劃」新市鎮興建之開發行為，亦應實施環境影響評估。

⑻惟參加人於100年12月14日庭呈之答辯狀中，以「本案『擬定都市○○○○段僅就土地使用僅行使用分區劃設、公共設施配置、交通系統、實施進度及經費…等擬定之，期間尚無法確認計畫區內個別開發、興建行為之開發者、開發項目、規模及其實質內容，即尚未進入實質開發階段，並無新市區建設、都市工業區開發、……之情形」，而否認應實施環境影響評估，然參加人所辯實無足採已如前述，另：

①開發行為並非限於「開發行為之進行及完成後使用」，而係始自「規劃階段」，此已於環評法第4條第1款中定義甚明，參加人所言本見新社區尚未進入實質開發階段，故無庸實施環境影響評估等語，即無足採。

②再者，依照「98年12月2日」修正公布之「開發行為認定標準」第25條第1項第1款第（九）點規定：「新市區建設，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：一、社區興建或擴建，符合下列規定之一者：（九）位於非都市土地，申請開發或累積開發面積十公頃以上。」及同條第4項規定：「依第一項第一款規定實施環境影響評估，以市○○○○區段徵收取得土地者，應於都市計畫之細部計畫核定前辦理。」由前開法規意旨可知，都市計畫中如有新社區興建之規劃者，於細部計畫核定實施「前」，即應先行辦理環境影響評估，非謂有具體開發行為始著手進行環境影響評估。查，本件特定區計畫之細部計畫，已於100年3月22日由參加人以府建字第1000073220B號函公告實施，則本件特定區計畫中關於新社區部分，確實未於細部計畫核定前辦理環境影響評估，乃不爭事實，故本件特定區計畫確有重大程序違法。

⒌本件特定區計畫於「98年5月版」之計畫書中，有37公頃之產業專用區之規劃，已符合「96年12月28日」修正公布之「開發行為認定標準」第4條及第31條第1款第（五）點規定應實施環境影響評估之開發標準，惟迄今均未見需用土地人參加人及審核主管機關內政部辦理之，渠等確有違反環境影響評估先行程序重大違法：

⑴按，「96年12月28日」修正公布之「開發行為認定標準」第4條規定：「工業區、生物科技園區之開發，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：九、位於非都市土地，申請開發面積十公頃以上或擴建面積累積十公頃以上者。」查，「98年5月版」之特定區計畫書於「表十四擬定高速鐵路彰化車站特定區計畫各項土地使用需求分析表」中規劃「花卉科技園區」之「生技園區」面積達「12公頃」，顯然已達前開應實施環境影響評估標準，惟未見本件特定區計畫中就此部分規劃提出環境影響評估。

⑵次按，「其他開發行為，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：一、工商綜合區開發（含綜合工業分區、物流專業分區、工商服務及展覽分區、修理服務分區、購物中心分區）、購物專用區或大型購物中心興建或擴建工程，符合下列規定之一者：（六）位於非都市土地，申請開發面積十公頃以上者。」「96年12月28日」修正公布之「開發行為認定標準」第31條第1款第（六）點有明文可稽。查，「98年5月版」之特定區計畫書於「表十四擬定高速鐵路彰化車站特定區計畫各項土地使用需求分析表」中規劃「物流、金融、資訊流中心」之「轉運中心（資訊、物流、展售）」面積達「19公頃」，業已達前開應實施環境影響評估標準，惟未見本件特定區計畫中就此部分規劃提出環境影響評估。

⑶惟被告或有可能抗辯前述特定區計畫並非最終擬定實施版本云云，然環評法並無排除「規劃階段」即有實施環境影響評估之先行程序之必要，則被告所辯即無足採。又退萬步言，以參加人最後確認之「99年12月版」之特定區計畫書以觀，其規劃之「產業服務專用區」規模高達「67.99公頃」，則依照「98年12月2日」修正公布之「開發行為認定標準」第31條第1款第（九）點規定，亦應實施環境影響評估，否則難認本件特定區計畫之實施有完備法定之先行程序。

⑷然被告為規避其核准本件特定區計畫之敷衍塞責，其必然臨訟抗辯本件特定區計畫係規劃「產業服務專用區」，其文字用語難認與「98年12月2日」修正公布之開發行為認定標準所使用「綜合工業分區、物流專業分區、工商服務及展覽分區、修理服務分區、購物中心分區等工商綜合區」用語相符等語云云。然倘細察參加人於「99年12月版」之特定區計畫，關於產業服務專用區之說明，「依實質空間發展理念，並為提供花卉休閒產業、自行車產業、生物科技、產業研發、紡織、文化創意產業、綠色科技業等相關技術研發性質且屬低污染產業，以及中科四期二林基地和二林精密機械科技園區上下游低污染產業與相關服務產業等使用，並賦予其具有租賃與販售、資訊服務、行銷管理、匯展、金融、商務及休閒產業等以服務及支援上述產業之資訊物流產業及生產者服務業之容許使用項目……」等語，足堪認定所謂「產業服務專用區」即是「綜合工業分區、物流專業分區、工商服務及展覽分區」之統稱，亦是「工商綜合區」的美化用法，實則並無分軒輊，故被告如再以文字差異再為辯駁，更顯其自始即有故意規避環評法等法令規範之嫌。

（二十九）被告100年9月23日補充答辯（二）狀中陳明，本案系爭特定農業區土地業經需用土地人參加人依據「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」（下稱系爭作業要點）第14點規定，僅需由需用土地人即參加人之內部單位審核同意即可，而無庸取得中央農業主管機關農委會之書面同意。惟系爭作業要點第14條前述之排除農委會審查同意之規定及由參加人內部單位據以而為之同意處分，實有違反農業發展條例事務權限分配之違法重大瑕疵，並顯有逾越母法授權範圍之疑義；退萬步言，縱認系爭作業要點第14點有合法性解釋空間，被告也仍未實質說明，何以參加人之「內部單位」農業局，該當系爭作業要點第14點之「機關地位」而得對外為系爭特定農業區土地同意變更之行政處分？及，究竟係依何「相關作業規定」，本案系爭特定農業區土地得持之適用系爭作業要點第14點規定，排除農委會之審查同意？甚者，本案迄今並未見被告或需用土地人參加人提出其內部單位所作「不影響農業生產環境完整」之審查報告或評估資料，顯見本案特定區農業土地變更為非農業使用，並不具備實質理由，顯有裁量濫用之違法：

⒈91年12月19日最高行政法院91年判字第2391號判例之要旨：「行政處分之作成，需二個以上機關本於各自職權先後參與者，為多階段行政處分。此際作成具有行政處分性質者，原則上為最後階段之行政行為，即直接對外發生法律效果部分。人民對於多階段行政處分如有不服，固不妨對最後作成行政處分之機關提起訴訟，惟行政法院審查之範圍，則包含各個階段行政行為是否適法。」查，本案系爭特定區農業土地依區域計畫法第13條第1款規定為優良農地，屬必須加以特別保護而劃定者，故將特定區農業土地變更為非農業使用，影響所及將連帶變更本案原告農民身分及農業生產用地之完整性，故農業發展條例第10條賦予農業主管機關之同意權，非不得認屬對人民發生直接法律效果之行政處分，而此一同一之行政處分又為本案系爭土地徵收處分之前階段行政處分，行政法院自有依前開最高法院91年判字第2391號判例而本案併為合法性之審查，非如被告所言，與本案系爭行政處分無涉。

⒉查，參加人農業局處僅為參加人之「內部單位」，並非農業發展條例第2條賦予事務管轄權限之「主管機關」，系爭作業要點第14點逾越母法，而將縣（市）政府之內部單位視為農業主管之行政機關，顯然於法有違而不應予以適用，參加人之內部單位所為本案特定農業區土地之同意處分，實無從認屬農業發展條例第10條規定之「主管機關之同意」：

⑴按，農業發展條例第2條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為農委會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府」，故依法可行使農地變更為非農業使用同意權者，在中央為農委會，在地方為縣（市）政府。顯然縣（市）政府內部之農業單位，並非農業發展條例所稱之主管機關甚明。

⑵被告認本案系爭特定農業區土地，既經其依據系爭作業要點第14點規定，由參加人農業局審核同意，故自無需再由農委會為同意處分。惟農業發展條例既明定農業主管機關在中央為農委會、在地方為縣（市）政府，則系爭作業要點逕以非屬機關地位之縣市政府內部單位為「農業主管機關」、並賦予其相當農業發展條例第2條之主管機關地位而有農業發展條例第10條之同意權，實則系爭作業要點已逾越母法組織之規定及管轄範圍，該規定應認牴觸母法而屬重大違法無效。

⑶查，被告既已於100年10月26日準備程序當庭表示「當然彰化縣農業局並不是機關」，並有「關於是否需要農委會同意部分，……，我們是認為由縣市政府的農業主管單位審查即可。」，倘本案僅經參加人內部單位之農業局同意，則本案系爭特定區農業土地是否有依農業發展條例第2條規定，由有權之主管機關為同意變更之處分，非無疑義。

⒊退萬步言，縱參加人內部單位農業局同意本案系爭特定農業區土地變更為非農業使用之行政處分，可視為以參加人名義同意之行政處分，惟參加人就其本身為需用土地人，其並無自我同意農業用地變更使用之同意權，申言之，參加人於本案並無農業發展條例第10條規定之事務權限，縱本案系爭特定區農業土地變更使用有經其同意，亦應認該同意處分有重大明顯瑕疵而不生效力：

⑴按，「行政處分有下列各款歸情形之一者，無效：六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權者。」行政程序法第111條第6款訂有明文可稽。

⑵查，本案之需用土地人為參加人，故審查本案系爭特定農業區土地得否變更為非農業使用之同意權乃中央農業主管機關即農委會無疑，此為基本行政組織之上下事務監督原則，被告無從諉為不知。申言之，本案系爭特定農業區土地不論係由參加人內部農業主管單位、抑或是由參加人同意變更使用之，皆因本案需用土地人為參加人，故參加人並無依照農業發展條例第2條及第10條等規定，而有本案農業變更為非農業使用之事務權限，渠等所為之同意行政處分實有重大作成瑕疵而無從生效。

⑶況，本案由其參加人自己審查本身擬通過之特定區農業用地變更案，實係球員兼裁判、而有規避中央農業主管機關農委會審查之違法，其違法之情已如刻在額頭上明顯。再者，設若被告所辯，農業主管機關彰化縣政府審查需用土地人參加人之邏輯可採，則本案之區域計畫、系○○○區○○○○○○區段徵收、乃至都市計畫之實施，由參加人自行審查同意即可，又何須由參加人送請被告內政部核准通過？此非但可證被告邏輯上自我矛盾之謬誤，更可證被告內政部及參加人嗣後所辯之詞，均係為掩飾本案系爭特定區農業土地變更為非農業使用欠缺農委會同意之違法。

⒋復查，縱以系爭作業要點第14點有未逾越母法授權之解釋空間（原告否認之），惟被告始終並未解釋，究竟係依何「相關作業規定」，而得援引系爭作業要點第14點、進而排除系爭作業要點其餘審查程序之適用，顯見被告內政部有刻意模糊本案適用系爭作業要點第14點之構成要件「相關作業規定」並不具備之情：

⑴查，被告於其100年9月23日補充答辯（二）狀，僅先陳述農業發展條例第10條及系爭作要點第14條之規定，即涵攝法條說明「故本案參加人依據前開規定，於該府相關單位（含農業主管）討論同意確認後，擬定『新訂彰南花卉園區（含高鐵彰化車站）特定區計畫』申請書，報請被告區域計畫委員會審議，……」等語云云，惟被告並未實質說明由需用土地人參加人審查乙情究竟有無符合系爭作業要點第14條規定之構成要件，顯然被告意圖模糊本案事實並未該當系爭作業要點第14條之錯誤，而有誤導鈞院之嫌。

⑵次查，依據系爭作業要點第14條規定文字為：「符合下列情形之一者，由目的事業主管機關逕依相關作業規定徵詢直轄市或縣（市）農業主管機關審核同意，免再依本要點審查規定辦理：……」以觀，被告必須先指明究竟係依何「相關作業規定」，而得排除系爭作業要點審查，惟本案審理迄今，仍未見被告就此有何說明。

⑶設若系爭作業要點第14條所指「相關作業規定」於本案係指「非都市土地申請新訂或擴大都市計畫作業要點」，而於本案系爭土地有可排除農業發展條例及系爭作業要點規定需經農委會同意之適用，則被告應具體說明「非都市土地申請新訂或擴大都市計畫作業要點」中哪些規定有該當系爭作業要點第14點「逕依相關作業規定」之構成要件。惟查，「非都市土地申請新訂或擴大都市計畫作業要點」非但無任何排除適用農業發展條例或系爭作業要點之規定，反而在其第五點第（二）款明文規定：「環境容受力：土地使用應考量土地使用及環境之限制因素，以保育為原則，避免開發環境敏感或限制發展地區之土地。但計畫內容已研提改善計畫，並徵得中央目的事業主管機關同意者，不在此限。」並在同要點第（三）款揭櫫都市用地「應避免」破壞農業生產環境之完整及「避免」使用如本案之特定農業區土地，此觀「土地使用相容性：申請範圍劃為都市發展用地者，應避免破壞農業生產環境之完整，並避免使用曾經辦竣農地重劃及農業專業生產區之地區。」文字規定甚明，由此可見「非都市土地申請新訂或擴大都市計畫作業要點」對農業用地採取保護之立場，難認「非都市土地申請新訂或擴大都市計畫作業要點」為系爭作業要點第14點中所謂可排除農委會審查同意之「相關作業規定」。

⑷在無任何「相關作業規定」該當系爭作要點第14點要件，而得排除系爭作業要點其餘審查規定之情形下，本案應依系爭作業要點第16條第（二）款規定：「申請農業用地變更使用徵詢農業主管機關同意程序，除第14點規定者外，依下列規定辦理：（二）非都市土地特定農業區範圍內農業用地之申請變更條件，其面積在十公頃以下者，由目的事業主管機關徵詢直轄市或縣（市）農業主管機關審查同意。」由農委會為審查後同意之處分，易言之，非都市土地特定農業區範圍內農業用地擬變更為非農業使用者之面積「超過十公頃」者，因影響農業生產環境之完整性而茲事體大，故不得由縣（市）農業主管機關審查同意，應回歸至系爭作業要點第3點第2項規定，徵詢中央農業主管機關即農委會同意，否則要難定認將特定農業區土地變更為非農業使用係屬合法。

⒌縱以本案系爭特定農業區土地之變更使用其程序上並無系爭作業要點違反母法問題，惟農業發展條例第10條規定農業用地合法變更為非農業使用，必須是基於「不影響農業生產環境之完整」之前提下，然本案審理進行迄今，均未見被告或參加人提出任何本案系爭特定區農業土地變更使用「不影響農業生產環境之完整」之評估資料，足見本案系爭特定區農業土地並不具備實質變更為非農業使用之理由：

⑴按，非都市土地申請新訂或碩大都市計畫作業要點第5點第（三）款明訂：「土地使用相容性：申請範圍劃為都市發展用地者，應避免破壞農業生產環境之完整，並避免使用曾經辦竣同第重劃及農業專業生產區之地區。」故如本案專供農業專業生產之特定農業區土地，應避免成為都市發展用地，業經都市計畫法授權之子法規定甚明，故本案將高達174於公頃之特定農業區變更為都市計畫用地，已難謂前開法規之特別保護規定要旨相符。

⑵次按，臺北高等行政法院99年訴字第277判決要旨：「農業發展條例第10條第1項規定，農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意；其變更之條件、程序，另以法律定之。是農業用地變更為非農業使用時，應不影響農業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意，始得同意變更使用之申請，確保農業發展。本件砂石公司申請於土地下挖十公尺採取土石，而土地位於一般農業區，鄰近土地現供農業使用，土地及鄰近土地均未作土石採取之用，准許下挖十公尺採取土石將破壞農地地貌，影響該區整體農業生產環境之完整性，至為明確。因此，縣政府否准砂石公司申請變更編定為礦業用地採取土石，不予核發籌設許可、推薦或核定事業計畫，並非無憑。砂石公司主張系爭處分有裁量濫用、裁量怠惰及不當聯結情事，委不足取。」

⑶由前開判決認定之事實可知，將位於「一般農業區」之面積為「1公頃53公畝74平方公尺」開挖用以採取土石，尚因其「破壞農地地貌」，而屬「影響該區整體農業生產環境之完整性」，而本案系爭土地屬需特別保護之特定農業區土地，現已有挖掘破壞農田土壤，夯實灌漿之事實，再參以本案特定區計畫開發面積高達174餘公頃，豈能謂「不影響農業生產環境之完整」？本案審理迄今，均未見被告及需用土地參加人提出任何將本案大規模特定農業區變更為非農業使用，何以不影響農業生產環境完整性之書面審查資料或評估報告，顯見本案欠缺科學統計數據、農業生態調查及糧食安全評估等資料，足堪認定本案系爭特定農業區土地變更為非農業使用有裁量濫用之違法。

（三十）查，原告於行政準備（五）狀中提出3「被告內政部93年12月編印『區段徵收作業手冊』第60及61頁影本」，以說明需用土地人依照土地徵收條例規定之法定先行程序辦理「協議價購程序」時，「不得」以告知土地徵收條例第30條之法定補償地價代實質協議，否則難謂合法。為避免參加人以不知有該「區段徵收手冊」為由以為抗辯，今再提出被告內政部以正本發函予各縣（市）政府之「93年3月25日臺內地字第09300 60635號函」，此被告函頒令全國之「說明三」內容與原證23內容相符，均有「若僅通知召集多數或全部被徵收土地所有權人，並告知土地徵收條例第30條之法定補償地價，自難謂係合法之協議價購或以其他方法取得。」足證本件之被告及參加人對不得以告知法定補償補償地價作為協議價購程序內容，實已知悉甚詳，更證需用土地人參加人無視於被告此一難得合法之函釋，也可證明被告對本案之協議價購是否踐行正當程序，有未盡監督之疏漏。

（三十一）被告於100年2月29日補充答辯（四）狀中表示，本案大部分地主不同意協議價購原因，乃在於如同意協議價購，將僅領取協議價金，而無法領取抵價地等語；並以土地徵收條例第30條之法定補償地價具「一般正常交易價格（市價）之水準」，故其以法定補償地價辦理協議價購，尚屬合理等語云云，惟被告所言，荒唐至極，殊難想像此為中央主管機關所陳之答辯：

⒈需用土地人於歷次舉辦之協議價購會議中所提出之協議價購金額均指依土地徵收條第30條規定以公告現值為標準之「法定補償金額」，合先陳明。

⒉被告於書狀內容不斷陳述本案以土地公告現值為計算標準鎖定之法定補償地價，符合「一般正常交易價格（市價）之水準」，故需用土地人參加人以之作為協議價購之金額，尚屬合理云云，惟倘被告內政部所言屬實，則何以被徵收土地民眾於協議價購會議中，仍不斷陳情要求提高徵收補償價格？蓋以被告所言，協議價購會議提出之法定補償金額已與市價相當，則民眾斷無不接受之道理可言，被告之說法難認可採。

⒊次查，倘欲作為土地徵收補償價額之法定補償金額係與市價相當，則何以迄今未見被告或需用土地人參加人提出任何參加人與被徵收土地人合意之土地買賣契約，以證被徵收土地人確實認可法定補償金額之計算標準及數額。

⒋再者，全臺灣的人民都知道公告現值與實際市價之間相差以倍數計，則需用土地人參加人化竟在協議價購說明會中表示「本案協議價購金額係依徵收當期之公告現值乘以該筆土地需用面積核算，目前該區評定之公告現值尚屬合理」，欲以顯與市價差距甚大之法定補償金額作為協議價格，要求被徵收土地人接受，否則日後也是以此價格作為徵收補償費用，顯然並未依法提出真正「合理價格」與被徵收土地人妥為協議；更而甚者，被告竟於本次答辯書狀中大言不慚表示，法定補償地價與市價相當，若然，則何以政府要推行不動產實價登錄政策，被告之答辯說法，豈非矛盾？此外，也因為本案之法定補償金額係以公告現值作為計算標準，99年之土地公告現值反而較以往為低，顯然需用土地人參加人有刻意壓低土地公告現值之嫌，以求減少開發之成本。

⒌末查，99年4月19、21日之協議價購會議記錄之被徵收土地所有權人之發言，足證被告答辯說詞與事實相左，劉勝昭表示：「採市地重劃可佩回五成多土地，區段徵收僅配回四成，是對所有權人最不利的開發方式」、鎮民代表陳耀堂：「88年地價較高，現在地價反而因為耀半區段徵收而降低，請縣府說明原因。」、賴家耀：「本案範圍內約有6-7筆土地曾經辦理農地重劃，在配回抵價地比例只有46%顯然過少，而且補償的地價也明顯太低」、鎮民代筆蕭彥勇：「協議價購價格太低」、涂昭先生：「縣府自行評定底價地比例，只是召開個會議，就要土地所有權人同意，非常不合理；對於補償地價本人認為不合理也不滿意，建議是否能將補償價格提高，讓我們有足夠的金錢去別的地方買農地繼續耕作，以維持生活」、劉勝昭：「依『土地徵收條例』第11條規定：『需用土地人……』，為何一定要用對民眾最為不利的區段徵收呢？」及「採區段徵收方式開發，配回的土地也不一定是41%，在地價高的地方，有可能配回的比例更低，這些差別縣府也都沒說清楚……」賴來雄先生：「本人賴以為生的農田被政府徵收了怎麼生存？沒有合理的價格就要來買我們的土地，真的很不合理。」；而99年4月28日區段徵收說明會會議記錄仍有被徵收民眾表達不同意以法定補償金額作為協議價金額之意見，許雲娟：「當初購買該區土地市價800多萬，現在徵收補償價額只剩300萬，造成地主財產損失太多，是否可以提高補償地價？」

（三十二）核本案被徵收人除不認同需用土地人以法定補償金額作為協議價格金額外，更不同意領回抵價地之比例僅41%，被告謂本案被徵收土地人不同意協議價購係因選擇協議價購即無法參與領取底價地等語云云，即屬無稽，本案被徵收土地人究竟是迫於現實無奈不願民與官鬥，抑或是滿心歡喜接受需用土地人參加人或被告提出之條件而領取抵價地，實可參諸被告100年7月4日答辯狀附件8之協議價購會議記錄、及100年8月26日補充答辯（一）狀附件9「高速鐵路彰化車站○○區區段徵收地主陳述意見記錄及綜理表」自明，懇請鈞院鑒察。

（三十三）又本案系爭土地區段徵收處分，係依據錯誤事實及不完全資訊，顯有違反比例原則之情至明，難認本件區段徵收有何公益性及必要性可言：

⒈查，本案審理之初，被告及參加人一再以倘若無本案系爭土地區段徵收處分存在，則彰化高鐵站將無法動工營運等語云云。惟查，高鐵彰化車站之站體所需土地早已先於本案特定區計畫透過一般徵收取得，且已依照「非都市土地使用管制規則」第10條、第11條第1項第7款等規定，將已徵收完成之站體用地從農業使用變更為「高鐵車站專用區」，以為高鐵車站之開發所用，並無非經由本案特定區計畫之施行，始能取得彰化高鐵站用地之情形。

⒉次查，需用土地人參加人業以書自承，「本府前函請交通部高鐵局在該車站都市計畫作業未完成前，就高鐵彰化車站站區及周邊必要性公共設施用地以非都市土地辦理變更編定方式劃設」，由此足見，不管是「高鐵車站站體用地」、抑或是「周邊必要性公共設施用地」，皆無庸以大規模「區段徵收」方式即可取得，由此足見本案特定區計畫縱使不存在，亦不會影響與高鐵彰化車車站營運。

⒊復查，被告無非係以本案特定區計畫既經被告區域計畫委員會或都市計畫委員會通過，其自有土地徵收條例所要求之公益性及必要性存在，不假外求，惟公共利益既是每一個單獨個人利益之總和，則公共利益最終仍必須在落實在個人利益之上，因此學者楊松齡教授指出，在考量何為公共利益時，「土地使用計畫階段之公共利益」與「徵收之公共利益」係有不同之價值判斷考量，故據難認定本案特定區計畫之存在已足擔保依照土地徵收條例規定所為之土地徵收之必要性及公益性：

⑴在土地使用計畫階段：本階段著重於「地用」之公共利益考量，包括土地使用計畫的形成、用地之編定，使用分區之劃定、土地使用之變更，以及因此而造成周遭社會、經濟、文化、環境之衝擊影響等，然此時並未具體就土地所有權人之個人利益予以考量，故縱土地使用計畫業已通過，亦難認即足擔保「土地徵收」之合理性與必要性。

⑵在興辦事業許可階段：土地徵收之申請，需用土地人興辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者，於申請徵收土地或土地改良物前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可。本階段係就依計畫用地或變更編定後之用地，依核定計畫為開發利用時，興辦事業主體為興辦合於土地使用之事業所進徒之事業計畫，依規定報請自的事業主管機關予以許可。因此，目的事業主管機關所考量之核准與否的因素，其判斷上係就該事業計畫之合理、適當是否所必須者、事業興辦方式或運作對周圍社經環境之衝擊是否最小，其改善計畫是否可行等，故本階段係聚焦在興辦事業本身之合理性、適當性，此時仍未將被徵收土地人之權益納入整體公共利益以為考量。

⑶徵收申請審議階段：申請徵收時，需用土地人其詳細徵收計畫書，並附具相關徵收圖冊資料，並由中央主管機關進行審核，就徵收計畫是否符合徵收之公益性、必要性及是否適當與合理，進行審查。本階段係用地取得於當事人協議不成時，取得興辦事業許可之需用土地人，將其徵收案送請徵收核准機關，由主管機關就徵收公益性、必要性及適當合理性，進行公共利益價值之判斷。徵收是用地取得時，為解除或消彌土地整合（landassembly）問題，所採不得已之最後手段，因此審查時應納入被徵收土地人之利益以衡量公益性，故土地徵收階段之公共利益必然包含已考量「必要性」、「急迫性」、「符合比例原則」與否？為徵收之審查。

⑷上述三階段係就土地徵收計畫之公共利益價值判斷，為判斷（審查）○○○區○○○○○段係為土地使用計畫之形成或變更，確立土地使用種類與內容，故為地用的公共利益考量，其公益價值判斷，以土地使用為主，為土地徵收手段之背景公益。第二階段就已確定之土地使用其興辦事業主體，進行合理、適當性之審查，故為興辦事業的公共利益價值判斷，徵收申請前事業許可之必要判斷（審查）為徵收公益之一。第三階段係就採徵收手段強制剝奪私人財產權以取得所需用地，對徵收手段之急迫、必要性為審查，故徵收手段之採取的公共利益價值判斷，為剝奪產權的價值判斷，為徵收公益之重點所在。故由公共利益判斷基礎不同、對象範圍之不同，實難據認有土地使用計畫之存在，即足認擔保土地徵收之公益性、急迫性及必要性等要件。

⑸此外，學者劉如慧教授亦有專文指出，「土地徵收雖然是實施都市計畫的工具之一，但能否採行，端視徵收的各項要件是否滿足而定，單是都市計畫本身並不足以正當化徵收處分」及「都市計畫是以大範圍的整體空間作為規劃對象，從計畫觀點考慮公共福祉，具有抽象性，計畫行程過程中並未考慮個案徵收之各項要件是否具備」，顯見以都市計畫存在本身，即認足擔保土地徵收正當性、公益性，並不為學者所肯認，蓋從都市計畫推論公共利益，因其過於抽象，實如危卵，禁不起司法從比例原則所為之檢驗，況計畫形成過程中並末考慮個案徵收之各項要件是否具備，況且徵收處分之合法性依照土地徵收條例規定，亦必須由被告土地徵收審議委員會依法進行實質審查，非謂土地徵收有都市計畫或如本案特定區計畫，即可認為已足為土地徵收符合比例原則等要件之擔保，若倘已被告謂，本案特定區計畫既 經被告區域計畫委員會或都市計畫委員會通過，其自有土地徵收條例所要求之公益性及必要性存在等語云云可採，則豈非 坐令土地徵收條例第13條、第14條、及第15條等規定形同其文。

⒋此外，被告援引其內部之都市計畫委員會98年7月14日第710次會議審查決議、及專案小組建議意見未見有何隻字片語明白敘及「公益性」及「必要性」，被告所謂「本案設站開發之必要性及公益性，實已經各級都市計畫委員會綜合考量在案，並具體規範於審定都市計畫書圖中。」等語，實令原告無從檢驗、鈞院無從審查，躺被告之真意乃指都市計畫既經其都市計畫委員會審議通過，故依據被告通過之都市○○○○○○區段徵收必然具公益性及必要性，則此豈非意指法院根本不其有審查任何依據土地徵收之行政分？其中謬誤，彰彰甚明。

⒌又被告再辯稱「故本部審查本案區段徵收，業經土地徵收審議委員會充分討論，考量本案之公益性及必要性後，始予審核通過並核准……」，依被告100年9月23日補充答辯（二）狀附件6「內政部99年6月9日土地徵收審議委員會第237次會議紀錄」以觀，該日從早上9時30分開會至中午12時40分散會，被告土地徵收審議委員會共決議「35」件土地徵收案，平均每件審查時間為5分鐘；被告100年0月19日檢陳「99年8月3日土地徵收審議委員會第240次會議紀錄」以觀，該日從早上9時30分至中午12時55分散會，被告土地審議委員會共決議58件土地徵收案，每件平均審查時間為「3.6分鐘」；申言之，至關人民財產權得否受法律保障、是否有發動徵收必要性等，每件只有花最多5分鐘審查，顯見被告土地徵收委員會審查品質之粗糙，在審查程序之保障不足下，被告土地徵收審議委員會功能不彰可見一斑。僅具橡皮圖章地位下，難認其審查之徵收結論有足為公益性擔保可言。在會議記錄無從證明被告土地徵收審議委員會就本案區段徵收之「公益性」及「必要性」有其所謂「充分討論」之情形下，被告竟仍敢辯稱「本部審查本案區段徵收，業經土地徵收審議委員會充分討論，考量本案之公益性及必要性後，始予審核通過並核准」等語，渠等辯稱之詞無稽之情，自不待言。

⒍在我國目前糧食自給率過低、糧食安全即等同國家安全之嚴峻情勢下，本案區段徵收土地既屬區域計畫法施行細則規定需嚴加保護之特定農業區，則自有就人民糧食安全之重要公益，針對本案特定欠收處分之必要性，為更嚴格之審查：

⑴查，農委會於100年5月10、11日舉辦之「全國糧食安全，除有總統發表「糧食安全即國家安全，涉及國計民生及社會治安，政府應妥善規劃糧食政策」之重要政府施政目標外，該會議更做出重要之關鍵結論，包括「配合糧食自給率40%目標，將活化休耕地14萬公頃；優先鼓勵特定農業區等優良休耕農地區農地，種植穀類如飼料玉米等糧食作物，並研議將休耕農地委託農民團體大規模經營」、「從嚴審認農地變更使用，優先維護特定農業區及台糖供農業使用之優良土地，檢討農地違規稽查執行機制及裁罰強度」等與特定農業區直接相關部分，由此益證保護特定農業區之農地，將是達成我國糧食安全之重要方法。

⑵次查，本案特定區域計畫之通過乃在93年間，當時國內根本未意識到糧食安全乃事關國家安全之問題，被告如以當時農委會或其區域計畫審議委員均有就糧食安全問題妥為詳細討論為置辯之詞，實難認可信，此一問題如此重要，豈會未見諸會議紀錄或書面報告等文字記載，更證本案特定區計畫許可之時，根本未考慮到糧食安全問題；再者，農委會於被告區域計畫委員審議本案特定技正職等之代表「列席」，會議紀錄中根本未見其有隻字片語發言，豈能謂列席即等同農委會業已周全考量犧牲特定農業區生產糧食安全、換取工業開發之理由。國內尚有22萬公頃農地休耕，其開發面積不足以影響我國糧食安全等語云云，以作為本案特定區計畫不足以影響我國最低糧食自給率之說法。惟：

①依據公視新聞議題中心發佈之新聞稿指出，被告地政司在新近都市計畫委員會審查新竹縣「臺灣知識經濟旗艦園區計畫」表示，「台知園區必要性不明確，且目前全球都面臨糧食危機，若再搗毀大面積特定農業區，恐影響台灣糧食自給率。」由此可知被告現在審查位於特定農業區內之開發，亦持謹慎^度，且應也認為糧食安全之公益性大於各種園區開發計畫不確定之利益，否則豈會對台知園區開發持保留態度。

②被告都市計畫委員之一賴美蓉審理新竹縣「臺灣知識經濟旗艦園區計畫」後表示「新竹縣政府雖再三強調特定農業區中已有許多農地休耕，但這些農地休耕原因，很可能是因為原本的灌溉用水被挪給工業使用，不得不休耕，也可能是配合政策休耕，因此特定農業區已休耕為由，並不構成開發農業的充分必要條件」，然兩者所開發者均為「特定農業區農地」實無庸置疑，則被告執與新竹縣之農地休耕相同理由欲佐證本案特定農業區應予開發，自亦是被告都市計畫委員賴美蓉所稱「非開發農業區之充分必要條件」。

③又相同之報導亦援引農委會企劃處農地利用科蔡秀婉之說明，「現在我們糧食自給率只有32％，即使全台修耕地都活化使用，也只能維持基本糧食安全，不能說開發徵收農地，所佔全國農地比例較少，就可以開發。站在農委會立場，每一塊優良農地都應該被保存。」故由前開委會農地利用科官員的話可知，我國全部的休耕農地全部活用使用，也僅能「維持基本糧食安全」，更何況，農地開發後可耕作之面積將減少是不爭事實，每開發一吋、基本糧食安全就少一分，易言之，本案系爭農地一旦開挖移作他用，將導致我國無從維持基本糧食安全。本案被告亦認為本案目前180公頃土地不影響國內糧食安全，然論諸實際，倘每一個開發特定農業區之用地機關均持前開相同主張，則我國可維持量食安全之農業土地豈非在無聲無息中被侵害。況，本案原來係以預定984公頃面積之規模進行開發，倘加上中科第4期二林園區716公頃開發面積、及二林精密機械科技園區之362公頃面積，則裝彰化縣已有高達2062公頃面積農地挪為非農業開發利用，其影響糧食安全豈可謂不巨。

④綜前所述，由被告都市計畫委員會目前審查土地開發之見解、及農委會維護優良農地之態度，保持現有包括特定農業區優良農地在內之農業用地面積不減少，以確保糧食安全，實為目前政府土地利用之優先選項。再者，我國糧食自給率倘要從目前之32％提高到40％，則此代表我國糧食生產總量要提高25％，而非自給率之8％差額。再者，農委會既已證實我國目前休耕農年縱然全面復耕也僅能維持基本糧食安全的情況下，則每多一公頃農地用於非農業使用，我國糧食安全則越陷於危殆，

⒎又近日與本案特定區計畫一樣位在彰化縣境內之「中部科學園區第四期二林園區」，已因「面板製造廠商停止投資」及「用水工程有重大爭議」之情形，國科會主委朱敬一已於國會坦言有「檢討必要」，且經濟日報於101年3月13日之社論，亦明白指出「雖然二林園區的開發猶如『頭洗了一半』，不繼續洗下去，等於前段投入都白費……。」其實論諸實際，「二林園區某種程度正是臺灣科學園區的冰山一角。……」查，本案特定區計畫雖非科學園區，但仍屬地方政府一窩蜂想藉由大規模「良田變建地」之流，而其效益迄今仍僅是空中樓閣，無從察考，綜觀高鐵沿線周邊之土地開發之情，明明白白可見耗費鉅資所換來的均只是大片土地的閒置，而此些土地開發後之情景，適足以反駁參加人代表於被告都市計委員會所言，本案特定區計畫有期開發「必要性」及「急迫性」，請鈞院以二林園區開發失敗為鑑，撤銷本案系爭土地區段徵收處分。作為國土合理規劃使用之領頭羊。

（三十四）查，原告已於101年3月22日庭呈之「行政辯論意旨狀」中指明，本案特定農區土地並未經農委會書面同意變更為非農業使用，其程序已非合法；又迄今未見被告或參加人提出任何「無影響農業完整性」之科學調查評估報告或資料，以作為本案特定區農業土地變更為非農業使用「無影響農業完整性」之佐證，足證本案特定農業區土地變更為非農業使用，未有實質審查評估，難認符合農業發展條例第10條之規定，本件系爭土地之區段徵收處分卻有重大違法處，應予撤銷；又縱以「系爭作業要點」有合法解釋空間存在、而認參加人得為自我審查同意（原告否認之），惟被告亦未實質說明就係依何「相關作業規定」，而得援引系爭作業要點第14點規定，而排除系爭作業要點之審查規定；此外，依系爭作業要點第14條規定，本案系爭特定農業區土地於「申請徵收」或「協議價購」階段，也應由被告內政部徵詢參加人或彰化縣政府農業單位之審核同意，惟本案於申請區段徵收或協議價購階段，均未見有任何審核同意之處分，顯然本案特定區農業土地變更為非農業使用有諸多重大違法疏失，本案系爭土地區段徵收處分實應撤銷，以維法制。次查，被告以參加人之「新訂『彰南花卉園區（含高鐵彰化車站）特定區計畫』申請書」之敘述，欲說明農委會對於本案特定區農業土地變更為非農業使用「表示支持」，惟被告另一方又當庭表示本案特定農業區土地變更為非農業使用，無庸經農委會同意，由地方主管機關決定即可，顯然被告業已確認本案特定農業土地未經農委會同意，乃參加人內部單位做成同意變更之行政處分至明，茲再列舉數項疑點如后，供鈞院參酌：

⒈查，參加人於100年12月14日準備程序時表示：「決議內容我們會記載在申請書中」，被告又隨之附和有「申請書124到126頁是根據會議決議而來」等語，惟「新訂『彰南花卉園區（含高鐵彰化車站）特定區計畫』申請書」既屬「申請書」範疇，則其必然在內政部區域計畫委員會開會前即應提出，豈有在被告內政部區域計畫委員會決議之後始依據會議內容撰寫提出，此中矛盾彰彰甚明，足堪認定被告及參加人所辯申請書內容是根據內政部區域計畫委員會第152次會議決議內容撰寫等語所言不實。

⒉次查，根據被告區域計畫委員會第152次會議記錄文字以觀，根本無一語提及農委會、更未見列席委員有就農委會相關公文為討論之記錄，而特定農業區土地變更為非農業使用茲事體大，甚至為農業發展條例第10條特地立法規範，豈會無一字見諸會議記錄？詳內政部區域計畫委員會第152次會議記錄，尚且有「依經濟部水利署與會代表修正：本計劃未來若位於都市計畫區內，除必須提環評審查外，用水計劃書依規定無需送本署（經濟部水利）審查」、「請依交通部運研所及委員審查意見辦理」和「請依本署都市計畫組意見：……」等記錄，唯獨不見有任何農委會列席代表意見，顯見被告內政部區域計畫委員會第152次會議，農委會列席代表根本未就本案特定農業區土地變更為非農業使用之「合理性」與「必要性」發表意見，而內政部區域計畫委員會第152次會議根本未就本案特定農業區土地變更為非農業使用之「合理性」與「必要性」為實質審查及討論。

⒊再者，被告及需用土地人屢以內政部區域計畫委員會農委會已有派「技正」列席，認為此或亦等同農委會不表示反對意見，為此一說法之荒謬，不言可喻。除農委會之技正為列席代表且未表示反對意見無從認定等同農業發展條例第10條規定必須由主管機關具名之作成「同意」之行政處分外，實則，農業主管機關依據農業發展條例第10條行使同意權，與主管機關有職員列席參與內政部區域計畫委員會，兩者之程序性質顯不相同，依據法令也天差地遠，遑論審查項目與審查密度亦各異，加上即使同一開發計畫申請案件，從專案小組到區域計畫委員會大會，可能開會多次，每次出席者未必同一人，況倘若列席區域計畫委員會之農業主管機關代表並未確認其是否獲得明確授權得代表農委會行使法定權利，倘出席代表未取得明確授權，豈敢以農委會名義於被告內政部區域計畫委員會第152次會議中作成「同意」之行政處分，且此一處分猶未列入正式之會議記錄中，細譯被告及參加人說法之矛盾，即可知被告所辯非實。

⒋更有甚者，依據參加人之「新訂『彰南花卉園區（含高鐵彰化車站）特定區計畫』申請書」內容以觀，參加人謂：「五、縣府農業主管機關農業局表示（查，彰化縣政府農業局並不具機關地位，此為錯誤記載），計畫範圍農地重劃區由非都市土地變更為都市計畫農業區土地，應考量農○○○區○○○○○○路系統為宜。日後本案土地在開發者提出變更都市計畫並擬定細部計畫時，縣府將在後續擬定都市計畫及土地開發實確實要求執行，且各級都委會亦會就是否破壞農業生產環境之完整性部分詳加審查。」惟參加人根本未照其所擬定之「新訂『彰南花卉園區（含高鐵彰化車站）特定區計畫』申請書」確實詳加審查，且於本案臨訟時，明知該申請書係以「都市計畫農業區」之土地完整情況下，始由被告內政部區域計畫委員會核准通過，但目前本案特定區之都市計畫根本已無「農業區」存在，顯見已有重要之情勢變更情形存在；再者，參加人於申請書中表示「各級都委會亦會就是否破壞農業生產環境之完整性部分詳加審查」等語言猶在耳，但被告及參加人迄未提出任何在「各級都委會」有嚴謹審查是否有破壞農業生產環境之完整性之報告或證據，更證本案特定農業區土地變更為非農業使用之草率與違法

（三十五）茲就參加人101年4月9日之參加人答辯書狀適用法律錯誤處再予以說明。查，參加人以前揭書狀結論表示，因被告「核准」本案特○○○區○○區段徵收處分之時間點為「99年6月17日」（99年6月17日內授中辦地字第0990724729號函），故不適用96年12月28日修正公布、但98年12月2日已刪除之「區段徵收」開發行為應辦理環境影響評估之「開發行為認定標準」第31條第21款規定，惟參加人刻意以被告「核准區段徵收」處分作成時，始謂開發行為，顯然有誤解環境影響評估法第4條第1款、第6條及環境影響評估法施行細則第8條規定，參加人之說法實無足採：

⒈按，環評法第4條第1款，已針對「開發行為」之時間範圍為明確定義，該款定義：「一、開發行為：指依第5條規定之行為。其範圍包括該行為之規劃、進行、及完成後之使用。」第6條規定：「開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於『規劃時』，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作環境影響說明書。」而關於開發行為「規劃」之定義，有環境影響評估法施行細則第8條規定可參：「本法第6條第1項之規劃，指可行性研究、先期作業、準備申請許可或其他經中央主管機關認定為有關規劃之階段行為。」故，開發行為範圍始自「規劃」，實無爭議；又「規劃」者，包括「可行性研究」、「先期作業」或「準備申請許可」等，均涵蓋在內，法條文字亦規定至明。故參加人以被告函告「核准」區段徵收實屬開發行為，而欲規避開發行為認定標準之說法，即不攻自破。

⒉實則，參加人在「96年12月28日」至「98年12月2日」之期間，確實已著手辦理本案區段徵收之規劃程序，且亦向被告內政部提出區段徵收範圍之申請，並經核准，則至遲在98年8月17日時，被告及參加人已完成本案區段徵收之規劃行為，並無理由拒絕依法辦理環境影響評估：

⑴參加人98年5月版之「擬定高速鐵路彰化車站特定區計劃書」第65頁「拾貳、實施進度及經費」之「

一、開發方式」，業已記載：「為加速高鐵車站地區之開發，配合『高鐵彰化車站特定區計畫（細部計畫）草案』○○○區○○○○○○區段徵收方式開發。」此即該當環境影響評估法施行細則第8條：「本法第6條第1項之規劃，指可行性研究、先期作業、準備申請許可或其他經中央主管機關認定為有關規劃之階段行為。」中「可行性研究」行為至明。

⑵查，被告98年7月31日都市計畫委員會第710次會議決議第一點：「原則同意彰化縣政府於本次會議所提之區段徵收可行性評估報告……」，則顯見參加人在「98年7月31日」「前」已提出「區段徵收可行性報告」，此即該當環境影響評估法施行細則第8條規定所指之「規劃」行為，此觀環境影響評估法施行細則第8條：「本法第6條第1項之規劃，指可行性研究、先期作業、準備申請許可或其他經中央主管機關認定為有關規劃之階段行為。」中「可行性研究」至明。

⑶而內政部都市計畫委員會98年7月31日第710次會議，既有「同意」等語，則顯見參加人亦已於「98年7月31日前」著手準備申請許可，此即該當環境影響評估法施行細則第8條：「本法第6條第1項之規劃，指可行性研究、先期作業、準備申請許可或其他經中央主管機關認定為有關規劃之階段行為。」中「申請許可」行為至明。

⑷又參加人於「98年8月5日」以府地價字第0980184028號函，檢附「高速鐵路彰化車○○○區區段徵收評估報告」予被告內政部，欲陳請被告內政部核定區段徵收範圍，則此一段區段徵收範圍提出申請之行為，顯亦該當環境影響評估法施行細則第8條：「本法第6條第1項之規劃，指可行性研究、先期作業、準備申請許可或其他經中央主管機關認定為有關規劃之階段行為。」中「申請許可」行為至明；

⑸而由「98年8月」之「高速鐵路彰化車○○○區區段徵收評估報告」之目錄第六點「都市計畫或土地使用配置規劃情形」第七點「預計土地所有權人領回底價地比例」第八點「開發總費用、經費來源、償債能力等財務計畫分析」等項目可知，參加人已展開辦理區段徵收之「先期作業」，殊難想像此非屬環境影響評估法施行細則第8條：「本法第6條第1項之規劃，指可行性研究、先期作業、準備申請許可或其他經中央主管機關認定為有關規劃之階段行為。」之「先期作業」行為。

⑹末查，被告於「98年8月17日」以內授中辦地字第0980725208號核准參加人區段徵收範圍之申請，則至此，參加人顯然已經完成環境影響評估法第4條第1款所定義之規劃行為。

⒊綜前所陳，參加人僅以最後被告作成區段徵收處分之行為視為開發行為之說法，顯屬無稽。

（三十六）茲就參加人於「101年3月14日之參加人答辯書狀」中所言難認苟同處，再予說明如后。

⒈查，參加人辯稱，其於99年4月19日及21日召開協議價購會議前，有「檢附協議價購會議說明資料乙份」，目的係在讓所有權人先行了解相關法令規定及程序等語云云，惟參加人所稱之「協議價購會議說明資料」，僅為「開會通知單」而已，並未附具任何法條、亦未告知所有權人協議價購與區段徵收之兩者在法律用語上之差異、程序地位及各自實質法律效果為何，論諸實際，包括原告在內之所有權人根本無從理解當時參加人所謂「協議價購金額係依徵收當期之公告現值乘以該筆土地需用面積來核算」，與後續辦理區段徵收時仍以公告現值乘以被徵收土地面積計算徵收補償費用兩者間有何不同，參加人所為顯已違反行政程序法1條所規定之「為使行政行為遵循公正、公開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴，特制定本法。」之最基本要求，以及同法第5條所規定之「行政行為之內容應明確」之明確性原則。

⒉次查，參加人又辯稱「召開協議價購會議時，地主提問及關心議題仍是區段徵收申請領回抵價地的流程及配地的方式」等語云云，顯欲以此暗指會議當時無人關心協議價購，欲塑造土地所有權人一致歡欣然同意土地徵收之假象；惟參加人此一答辯誠謬矣，蓋不論是先召開之協議價購會議、抑或是接續召開之區段徵收說明會，兩者均係以「公告現值」作為協議價購和區段徵收補償費用之計算基礎，則對不諳土地徵收程序之一般農民，又如何能辨識兩者有何差別，因此，在土地市價高於公告現值，而最終結果均是只能被迫接受以公告現值作為土地喪失所有權之對價計算基礎時，土地所有權人選擇對財產損失最小之方式加以詢問，亦即選擇領回抵價地而不領取徵收補償，自非難以想像，因此土地所有權人在需用土地人召開之會議之中關心領回抵價地之比例等問題，應視為在對土地徵收程序之資訊不完整下所為之無奈提問。惟參加人竟以此厚顏答辯，意圖塑造土地所有權人皆支持本案○○區○○區段徵收，故渠等始有詢問領回抵價地流程及配地方式，而非關心協議價格問題，參加人之作法，原告實難苟同。

⒊復查，參加人也辯稱，「會後並以本府99年4月28日府地價字第0980102655號函（附件二）將會議記錄函送所有權人，以使所有權人了解協議價購內容及提供諮詢聯絡方式，請所有權人於考慮後再提出是否同意協議價購或參與區段徵收，並非僅以開會方式協議」等語云云，惟參加人當時作法及現今說法，不過為掩飾協議價購流於形式所為，蓋參加人於會議前既未明白向土地所有權人詳加說明協議價購之精神、作法，及其與區段徵收之差異在前，後於會議當中又表示協議價購之計算基礎與區段徵收並無二致，則論諸實際，土地所有權人選擇「同意協議價購或參與區段徵收」豈有差異？參加人發函要所有權人考慮「同意協議價購」或「參與區段徵收」，無異於仍是變相強迫土地所有權人接受土地徵收條例第30條之土地徵收補償價格，難認符合踐行土地徵收條例第11條之協議價購程序。

⒋再查，參加人98年8月5日以府地價字第0980184028號函檢附「高速鐵路彰化車○○○區區段徵收評估報告書」中，關於第8點「開發總費用、經費來源、償債能力等財務計畫分析」之報告部分，通篇未一語提及協議價購，其財務分析均係以公告現值補償徵收土地作為估算基礎，顯見在參加人提出此一「高速鐵路彰化車○○○區區段徵收評估報告書」時，根本未考慮向土地所有權人協議價購；此外，在第9點「土地所有權人意願」之問卷統計資料中，亦未見問卷中有詢問受調查民眾，是否知悉區段徵收之先行程序包括「協議價購」、且詳細調查詢問民眾是否知道「協議價購」與「區段徵收補償」之差異。再者，以問卷之6個問題以觀，第3個問題僅提及「您知道辦理區段徵收，土地所有權人可以選擇領取現金補償，或是選擇領回抵價地嗎？」顯然有刻意誤導受訪民眾土地徵收僅有區段徵收一途，且同為領回現金，僅有「徵收後之現金補償」、而無「協議價購之現金對價」，因此在民眾反意之建議中，也僅出現「需再召開說明會，向土地所有權人詳細解說領取現金或抵價地作業及方式，並通知地主參加」，而無「需再召開說明會，向土地所有權人詳細解說協議價購與土地徵收領取現金補償之方式差異，並通知地主參加」之建議。

⒌在101年4月下旬甫公布之「『公民與政治權利國際公約』執行情形簽約國根據『公約』第40條提交的初次報告中華民國」（原證34）中，對於我國土地徵收之有如下之指摘：「175、土地徵收所造成的強迫搬遷影響許多公民和政治權利，例如：生命權、人身安全權、私人生活、家庭和住宅不受干涉權，以及和平享用財產權等。如果有必要進行驅逐，在執行的時候應嚴格遵從國際人權法的有關規定，符合比例原則。法律程序包括充分協議、預先告知、提供資訊、執行時間、法律的救濟與協助等。對受影響的人採取一切適當的措施，提供新的住房、住區或有生產能力的土地。176、89年年制訂土地徵收條例專法處理土地徵收，土地徵收程序較過去嚴謹，亦有補償規定，但就徵收之目的、程序及補償規定，在實務執行上均有待改進之處。177、95年至100年總計徵收面積有5,558.33公頃，而且年有增加。98年行政院國家科學委員會中部科學工業園區管理局開發中部科學工業園區第四期（二林園區），就徵收589多公頃；各地方政府也以開○○○區○○○○區○○區段徵收農地，如苗栗縣竹科竹南基地○○○區區段徵收（大埔案）約136公頃農地。由於徵收的必要性及公共利益遭到質疑，土地徵收未落實協議價購，徵收價格係按照徵收當期之公告土地現值，必要時加成補償，惟欠缺安置計劃；徵收過程因缺乏有效溝通，導致輿論質疑政府並未考量人民感受；另強制徵收手段亦受批評，例如以怪手開入稻作成熟的田裡破壞，侵害人民財產權及生存權。178、在苗栗竹南大埔怪手開進稻田之後，接著包括苗栗縣灣寶、新北市的貢寮、彰化二林的中科四期相思寮、田中高鐵車站、臺中縣后里、大雅特定區、新竹縣二重埔等土地徵收案，地主紛紛站出來控訴政府強行徵地。行政院在100年8月25日通過土地徵收條例修正案，送經立法院三讀通過後，總統在101年1月4日公布，修正內容包括：（1）徵收前必須就徵收計畫之社會因素、經濟因素、文化及生態因素及永續發展因素等個別情形，評估其興辦事業之公益性；（2）區段徵收計畫書，應提供拆遷安置計畫供土地徵收審議委員會審議；（3）決定徵收計畫之前，應舉行2次以上公聽會，踐行溝通程序；（4）徵收採取市價或重建價格補償，對中低收入戶因徵收致無屋可居住者，應訂定安置計畫。」由此可見，中華民國業已向國際坦承辦理土地徵收時，諸多程序包括協議價購在內，均流於形式，對人民保障顯有不足，致令人民對政府強行徵地作為無法苟同，此一情事業已記載在兩公約之執行報告內，不容被告及參加人飾詞否認。

⒍另查，參加人99年11月1日府地價字第0990277892A號函公告區段徵收之土地，其公告事項第二點：「興辦事業種類：開發高速鐵路彰化車站特定區新社區。」；被告99年6月17日內授中辦字第0990724729號函主旨；「貴府為開發新社區……」，足見本案特定區計畫實為開發新社區，而依照「98年12月2日」修正公布之「開發行為認定標準」第25條第1項第1款第（九）點規定：「新市區建設，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：社區興建或擴建，符合下列規定之一者：（九）位於非都市土地，申請開發或累積開發面積十公頃以上。」及同條第4項規定：「依第一項第一款規定實施環境影響評估，以市○○○○區段徵收取得土地者，應於都市計畫之細部計畫核定前辦理。」由前開法規意旨可知，都市計畫中如有新社區興建之規劃者，於細部計畫核定實施「前」，即應先行辦理環境影響評估，非謂有具體開發行為始著手進行環境影響評估。查，本件特定區計畫之細部計畫，已於100年3月22日由參加人以府建字第1000073220B號函公告實施，則本件特定區計畫中關於新社區部分，確實未於細部計畫核定前辦理環境影響評估，乃不爭事實，故本件特定區計畫確有重大程序違法。

（三十七）綜上所述，原處分認事用法，均有所違誤。為此，原告依據行政訴訟法第4條第1項提起撤銷之訴，並聲明求為判決：

⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

四、被告則以：

（一）參加人依土地徵收條例第4條等相關規定申請先行區段徵收，被告依法審竣准予辦理，於法並無不合：

⒈「有下列各款情形之一者，得為區段徵收：一、新設都市地區之全部或一部，實施開發建設者。二、舊都市地區為公共安全、衛生、交通之需要或促進土地之合理使用實施更新者。三、都市土地之農業區、保護區變更為建築用地或工業區變更為住宅區、商業區者。四、非都市土地實施開發建設者。五、農村社區為加強公共設施、改善公共衛生之需要或配合農業發展之規劃實施更新者。六、其他依法得為區段徵收者。」「前項第一款至第三款之開發範圍經中央主管機關核定者，○○○區段○○○○○區段徵收公告期滿後一年內發布實施都市計畫，不受都市計畫法第五十二條規定之限制。」「第一項第四款或第六款之開發，涉及都市計畫之新訂、擴大或變更者，得依第二項之規定辦理；未涉及者，得依前項之規定辦理。」分為土地徵收條例第4條第1項、第2項及第4項所明定，為利區段徵收之開發，爰於土地徵收條例中規定得先行區段徵收，再配合發布實施都市計畫，先予敘明。

⒉次按為因應目前都市計畫新訂、擴大或變更，規定以區段徵收方式開發案件，如未於都市計畫發布實施後二年內擬定細部計畫及公告區段徵收，將造成於都市計畫發布實施後未實施區段徵收前，因都市計畫法第17條第2項但書規定是否核發建築執照，以及農業發展條例施行細則第2條第2項農業用地變更為非農業用地相關稅賦減免等相關影響民眾權益甚鉅之問題，故為避免增加不具可行性之都市計畫開發案件，被告爰於92年8月5日臺內營字第0920088857號函及92年11月6日臺內營字第0920089756號函示略以：爾後都市計畫新訂、擴大或變更，擬規定以區段徵收方式開發案件，除依被告91年7月16日臺內營字第0910085117號函頒之「都市計畫整體開發地區處理方案」規定研提區段徵收可行性評估報告，以供審議外，並應依下列決議辦理：「（一）請○○○政府另依土地徵收條例第4條規定，先行辦理區段徵收，於完成○○○都委會審定細部計畫及依土地徵收條例第20條第1項、第3項但書規定後，再檢具變更主要計畫書、圖報由被告逕予核定後實施；如無法於委員會審議通過紀錄文到3年內完成者，請○○○政府於期限屆滿前敘明理由，重新提會審議延長上開開發期程。（二）委員會審議通過紀錄文到3年內未能依照前項意見辦理者，仍應維持原土地使用分區或公共設施用地，惟如有繼續開發之必要，應重新依都市計畫法定程序辦理檢討變更。」以確保計畫可行，並避免因各縣市政府遲延開發，致生建築使用、農保資格存續及稅賦等影響人民權益情事發生，合先敘明。

⒊本件參加人為開發高速鐵路彰化車站特定區周邊地區，於提經被告都市計畫委員會98年7月14日第710次會議審查決議略以：「本案除下列各點外，其餘准照參加人98年6月30日府建城字第0980154006號函送之計畫書、圖及本會專案小組初步建議意見通過，並退請該府依照修正計畫書、圖後，報由內政部逕予核定，免再提會討論。一、原則同意參加人於本次會議所提之區段徵收可行性評估報告，並請縣府依本會專案小組建議意見（六）繼續辦理。」至專案小組建議意見（六）略以：「本案若經委員會審議同意以區段徵收方式辦理，請參加人依下列方式辦理：1.請參加人另依土地徵收條例第4條規定，先行辦理區段徵收，俟彰化縣都市計畫委員會審定細部計畫及符合土地徵收條例第20條第1項、第3項但書規定後，再檢具變更主要計畫書、圖報由被告逕予核定後實施；如無法於委員會審議通過紀錄文到3年內完成者，請彰化縣政府於期限屆滿前敘明理由，重新提會審議延長上開開發期程。2.委員會審議通過紀錄文到3年內未能依照前項意見辦理者，仍應維持現行非都市土地，惟如有繼續開發之必要，應重新依都市計畫法定程序辦理檢討變更。」故本案都市計畫之擬定係為改善居民生活環境，並促進市○○○○街有計畫之均衡發展所需，並經各級都市計畫委員會依法審查完竣，且經被告都委會附帶決議需先行辦理區段徵收，俟彰化縣都市計畫委員會審定細部計畫及依土地徵收條例第20條補償費發放完竣後，再檢具主要計畫書、圖報由被告逕予核定後實施。嗣參加人於99年6月2日依前開都市計畫審定內容及被告都委會附帶決議，檢具土地徵收條例第38條規定之區段徵收計畫書、圖，申請區段徵收面積174.24公頃，並一併徵收範圍內公、私有土地上之私有土地改良物，案經依法提送被告土地徵收審議委員會審議通過，被告並以99年6月17日內授中辦地字第0990724729號函核准徵收（後因修訂本案都市計畫細部計畫有關區段徵收剔除原則，該府於99年7月21日檢具修訂後本案區段徵收計畫書、圖等相關資料，報經被告土地徵收審議委員會99年7月28日第240次會議審議通過，被告復以99年8月5日內授中辦地字第0990725140號函核准在案），被告依法核定其區段徵收計畫書，於法並無不合。且本案於被告土地徵收審議委員會審查時，依程序係由參加人列席簡報說明（時間約10分鐘），再由徵收審議委員會就本案相關事項進行詢問，並由參加人逐一答覆說明後，由徵收審議委員做成准駁與否之決定，絕非如原告所述本案審查僅有3.6分鐘，審查粗糙之情事，原告所陳係胡亂指摘，純屬臆測，動機可議，非可採用。

（二）次「按行政程序法第一百零二條規定：『行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。』其立法目的係為避免行政機關恣意專斷，並確保相對人之權益。是行政機關於作成行政處分前，就同一事件之重要事項，已依本法第三十九條規定基於調查證據之必要通知相對人陳述意見，或依本法第一章第十節舉行聽證，或依本法第一百零二條規定給予處分相對人陳述意見機會，如踐行上開程序之機關係有權為之，則作成行政處分縱非踐行上開程序之機關，似亦符合本法第一百零二條規定，毋庸於作成行政處分前再給予相對人陳述意見機會。本件有關核准徵收案於中央主管機關核准徵收交由直轄市或縣（市）主管機關公告徵收前，需用土地人已依土地徵收條例第十條及第十一條之相關規定給予處分相對人充分陳述意見之機會，並作成紀錄於徵收計畫書內併送核准機關考量，則核准徵收後，交由直轄市或縣（市）主管機關作成行政處分前，似毋庸再重複踐行同法第一百零二條陳述意見之程序。」法務部90年3月28日（90）法律字第009099號著有函釋在案，先予敘明。本件參加人於申請區段徵收前，除依土地徵收條例第11條規定，以99年4月8日府地價字第0990081896號函及99年4月7日府地權字第0990081900號函，先行與土地所有權人協議價購及陳述意見外，並依同條例第38條規定，以99年4月7日府地權字第0990081895號函及99年4月7日府地權字第0990081903號函邀集土地所有權人於99年4月19日及21日舉辦區段徵收說明會，以便土地所有權人陳述意見，至未及於說明會場陳述意見者，參加人並定期於99年5月31日前以書面向該府提出，以作為被告土地徵收審議委員會審議本案之參考。綜上，本案需用土地人參加人業已依土地徵收條例第10條及第11條規定給予土地所有權人充分陳述意見之機會，並作成會議紀錄及綜理表於徵收計畫書內併送被告土地徵收審議委員會考量，依法務部前開函示，無須再重複踐行行政程序法第102條陳述意見之程序，故原告所陳未給予處分相對人陳述意見之機會，顯屬無據。

（三）參加人擬定之「高速鐵路彰化車站特定區計畫」確有其規劃需求及必要性，並依都市計畫法規定，由各級都市計畫審議委員會審定在案：

⒈本案原承接「彰化國家花卉園區整體發展計畫」之指導並配合各項重大建設計畫之進行，且協助既有花卉產業基礎之轉型與整合，未來陸續配合高鐵彰化車站設站、花博會場再利用計畫、苗木生產專區計畫、137線改線新闢工程（含高鐵聯外道路）、彰南產業園區、中科二林園區設置等重大建設投入，將帶動彰南地區發展之成長，爰此，被告區域計畫委員會業於94年4月4日予以核定新訂特定區計畫申請案，參加人遂據以辦理擬定特定區計畫，並經被告都市計畫委員會98年7月14日第710次會議審查通過，未來將以國家花卉城為發展定位，藉由各項重大建設發展並整合地區花卉產業，朝向生態及觀光休憩發展，已如前述，合先敘明。

⒉高鐵首重快速及便利性，為配合高鐵設站及產業進駐所需，預留未來相關公共設施需求、轉運機能及聯外道路，並劃設電力事業專用區、污水處理廠用地、廣場用地兼供停車場使用及轉運專用區等，倘設站後無周邊公共設施配合，相關產業則無進駐投資之意願，都市發展會雜亂無章，屆時再辦理區段徵收將阻力更大。另高鐵彰化車站設站須仰賴周邊公共設施系統及聯外道路之配合，使車站完工後能夠順利通車營運，包含高鐵設站所需之電力、電信、雨污水下水道等管線配置及整地後所形成之高程介面，皆須考量周邊區域防洪及現況環境條件，建立車站營運後公共設施系統之完整性，因此本特定區計畫必須考量未來20年所預估之影響層面作整體規劃，與聯外道路及設站作業各工程階段相互配合，並於通車前興闢完成，以避免影響車站通車之搭乘意願，造成高鐵車站營運財務問題。

⒊另有關先行設站、暫緩區段徵收部分，參加人前於99年7月16日府地價字第0990177391號函致交通部高速鐵路工程局，經臺灣高鐵公司99年8月4日臺高興發字第0990001408號函及交通部高速鐵路工程局99年8月19日高鐵二字第0990019948號函復原則不可行，其原因略以：1、行政程序：被告要求完成區段徵收為都市計畫公告實施之前提，而高鐵設站需經都市設計審議之程序，都市設計審議係依據公告實施之都市計畫，因此程序上無法倒置。2、設站條件：配○○○區區段徵收公共工程，含道路、整地、排水、管線工程等開發完成，車站方能提供營運服務，雖特定區公共工程與車站工程可以並行，惟應徵收土地以利進行特定區公共工程。臺灣高鐵公司目前刻正辦理車站設計及申請建築執照作業，○○○區○○區段徵收，勢必無法辦理都市計畫發布實施，影響車站站體申請建照及施工作業，爰無法同雲林、苗栗兩站在104年通車營運，屆時將成為高鐵行經之路線惟一無車站之縣市，故基於彰化縣民對設站的期待，參加人積極辦理區段徵收，以與苗栗站及雲林站同步完成設站通車，以促進地方的繁榮與發展，實屬必要，原告所述無必要性及急迫性及違反比例原則，顯非事實。

（四）被告99年6月17日內授中辦地字第0990724729號函、99年8月5日內授中辦地字第0990725140號函之核准徵收處分，業經參加人依都市計畫法及土地徵收條例等相關規定召開都市○○○○○○區段徵收說明會等，前揭處分相對人或利害關係人可充分得知本案作成處分之理由，依行政程序法第97條第2款規定，被告依法審竣准予辦理，於法並無不合：

⒈查本案於被告作成核准徵收處分前，參加人前於95年7月19日至8月18日辦理公開展覽，其後並於95年8月1日至3日分於北斗鎮公所、田中鎮公所、溪州鄉公所及社頭鄉公所辦理4場都市計畫說明會。復經被告都市計畫委員會97 年11月18日第695次會議議決縮減特定區計畫面積，其決議略以：考量高鐵彰化車站周邊地區之土地使用規劃較有急迫性及必要性，第一階段以參加人於本（第3）次專案小組會議中所提高鐵彰化車站周邊地區規劃實質之土地使用分區及公共設施用地（面積約203.9346公頃）部分，先行擬定特定區計畫；至其餘第二種及第三種農業區部分另案擬定特定區計畫或維持都市土地，並請參加人重新辦理公開展覽及說明會。嗣參加人依前開決議於98年3月23日至4月23日重新辦理公開展覽，並於98年4月6日至7日分於田中鎮公所、社頭鄉公所、北斗鎮公所及溪州鄉公所辦理4場都市計畫說明會在案。被告都市計畫委員會於98年7月14日第710次會議審議通過，決議請參加人依土地徵收條例第4條規定，先行辦理區段徵收，俟彰化縣都市計畫委員會審定細部計畫及符合土地徵收條例第20條第1項、第3項但書規定後，再檢具變更主要計畫書、圖報由被告逕予核定後實施。參加人遂依前揭都市計畫委員會決議，依土地徵收條例第11條及第38條規定，邀集土地所有權人於99年4月19日及21日舉辦協議價購及區段徵收說明會等，並由土地所有權人陳述意見，案並經被告土地徵收審議委員會99年6月9日第237次會議審議通過本案區段徵收計畫書（其後99年7月28日第240次會議審議通過修訂本案區段徵收計畫書）在案。故被告核准本案區段徵收，該處分之相對人或利害關係人已於事前可充分得知本案相關訊息，無待核准徵收機關之說明已知悉或可知悉作成處分之理由，則依行政程序法第97條第2款「書面之行政處分有下列各款情形之一者，得不記明理由：……二、處分相對人或利害關係人無待處分機關之說明已知悉或可知悉作成處分之理由者。」規定，被告作成核准區段徵收計畫書，雖未記明理由，惟揆諸前揭行政程序法規定，尚無違誤。

⒉「左列事項，由中央立法並執行之，或交由省縣執行之：……一四、公用徵收。」憲法第108條第1項定有明文，故有關公用徵收，係屬中央權限，並依土地徵收條例等相關規定，交由直轄市或縣（市）政府執行之事項。而行政處分之作成，依法規之規定，須二個以上行政機關本於各自職權先後分階段參與者，為多階段行政處分（最高行政法院91年判字第2319號判例、法務部100年4月14日法律字第1000003521號函及90年2月21日（90）法律字第004684號函參照）。本案核准徵收之處分，被告係基於需用土地人（參加人）依土地徵收條例第10條至第13條等相關法規規定之程序提出之申請案件，依同條例第14條及第15條規定權限審查核准，並依同第17條及第8條規定，通知該管直轄市或縣（市）主管機關，由其公告後以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。故被告核准徵收處分係屬本於法定職權所為之決定，並依規定通知本案申請人（即參加人），至徵收事實、理由、法令依據及範圍等，則應由參加人於後階段之徵收處分時，各別通知相關權利人，並辦理發放補償費等補償處分，此觀參加人99年11月1日府地價字第0990277892B號函說明三有關救濟告示規定自明，故被告核准徵收處分於法並無不合。

（五）參加人依土地徵收條例第4條及被告都市計畫委員會審定之「擬定高速鐵路彰化車站特定區計畫」等相關規定申請先行區段徵收，被告依法審核，業已考量徵收之公益性及必要性，於法並無不符：

⒈都市計畫制定之目的，依都市計畫法第1條規定，係為改善居民生活環境，並促進市○○○○街有計畫之均衡發展。而都市計畫依都市計畫法第3條之定義，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃；其內容應依據現在及既往情況，並預計25年內之發展情形定之。都市計畫之種類，依都市計畫法第9條之規定，可分為市○○○○○○○街計畫及特定區計畫等3種。以都市計畫規範之內容來看，都市計畫之主要計畫係以主要計畫書圖表明計畫範圍內各土地使用分區之配置，與各主要公共設施用地等基本架構，並作為擬定細部計畫之準則；細部計畫則以細部計畫書圖表明計畫區域內土地使用分區管制，與地區性公共設施用地等事項。都市計畫為政府行使公權力規劃一定區域內土地之合理使用，都市計畫一經公告確定，即發生規範之效力。除法律別有規定外（如土地徵收條例第4條第2項有關先行區段徵收之規定），各級政府所為土地之使用或徵收，以及民眾土地之使用，自應符合都市計畫規範內容，以發揮土地經濟效能及提升人民生活環境品質，實現都市計畫之目的，具有其公益性，此觀89年9月29日司法院大法官釋字第513號解釋自明，先予敘明。

⒉次查本件參加人為開發高速鐵路彰化車站特定區周邊地區，於提經被告都市計畫委員會98年7月14日第710次會議審查決議略以：「本案除下列各點外，其餘准照參加人98年6月30日府建城字第0980154006號函送之計畫書、圖及本會專案小組初步建議意見通過，並退請該府依照修正計畫書、圖後，報由內政部逕予核定，免再提會討論。一、原則同意參加人於本次會議所提之區段徵收可行性評估報告，並請縣府依本會專案小組建議意見（六）繼續辦理。」至專案小組建議意見（六）略以：「本案若經委員會審議同意以區段徵收方式辦理，請參加人依下列方式辦理：1.請參加人另依土地徵收條例第4條規定，先行辦理區段徵收，俟彰化縣都市計畫委員會審定細部計畫及符合土地徵收條例第20條第1項、第3項但書規定後，再檢具變更主要計畫書、圖報由被告逕予核定後實施；如無法於委員會審議通過紀錄文到3年內完成者，請彰化縣政府於期限屆滿前敘明理由，重新提會審議延長上開開發期程。2.委員會審議通過紀錄文到3年內未能依照前項意見辦理者，仍應維持現行非都市土地，惟如有繼續開發之必要，應重新依都市計畫法定程序辦理檢討變更。」故本案都市計畫之擬定係為改善居民生活環境，並促進市○○○○街有計畫之均衡發展所需，並經各級都市計畫委員會依法審查完竣，且經被告都委會附帶決議需先行辦理區段徵收，俟彰化縣都市計畫委員會審定細部計畫及依土地徵收條例第20條補償費發放完竣後，再檢具主要計畫書、圖報由被告逕予核定後實施在案，故本案設站開發之必要性及公益性，實已經各級都市計畫委員會綜合考量在案，並具體規範於審定都市計畫書圖中。

⒊嗣參加人於99年6月2日依前開都市計畫審定內容及被告都委會附帶決議，依土地徵收條例第4條規定（非土地徵收條例第3條「一般徵收」之申請依據），檢具土地徵收條例第38條規定之區段徵收計畫書、圖，申請區段徵收面積174.24公頃，並一併徵收範圍內公、私有土地上之私有土地改良物，案經依法提送被告土地徵收審議委員會審議通過，並以99年6月17日內授中辦地字第0990724729號函核准徵收（後因修訂本案都市計畫細部計畫有關區段徵收剔除原則，該府於99年7月21日檢具修訂後本案區段徵收計畫書、圖等相關資料，報經被告土地徵收審議委員會99年7月28日第240次會議審議通過，被告復以99年8月5日內授中辦地字第0990725140號函核准在案），被告依法核定其區段徵收計畫書，於法並無不合，已如100年7月4日原答辯書所述。其後，本案區段徵收公告期滿，參加人旋即以99年12月10府地價字第0990316010A至0000000000E號函通知徵收範圍內之土地所有權人等，於99年12月16、17、20、21、22、23日辦理各項補償費、救濟金發放作業，並以100年3月14日府建城字第1000063182B號公告實施「擬定高速鐵路彰化車站特定區計畫」，100年3月22日府建城字第1000073220B號公告實施「擬定高速鐵路彰化車站特定區計畫（細部計畫）」完成在案。故被告審查本案區段徵收，業經土地徵收審議委員會充分討論，考量本案之公益性及必要性後，始予審核通過並核准，參加人並於完成徵收補償及發價作業後，發布實施都市計畫在案，故被告核准徵收處分於法並無不合，亦無違比例原則。

（六）參加人業已依都市計畫法舉辦公開展覽及說明會，毋庸再重複召開公聽會，該府另舉辦區段徵收說明會，聽取土地所有權人及利害關係人意見，並依法妥予處理：

⒈「需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者，不在此限。」「本條例第十條第二項但書……所稱已舉行公聽會或說明會，指下列情形之一：……二、已依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會者。」分為土地徵收條例第10條第2項及土地徵收條例施行細則第11條第1項第2款所明訂，本案於都市計畫規劃審議過程中，參加人業已於95年7月19日至8月18日辦理公開展覽，其後並於95年8月1日至3日分於北斗鎮公所、田中鎮公所、溪州鄉公所及社頭鄉公所辦理4場都市計畫說明會；後因範圍縮減之故，參加人復於98年3月23日至4月23日重新辦理公開展覽，並於98年4月6日至7日分於田中鎮公所、社頭鄉公所、北斗鎮公所及溪州鄉公所辦理4場都市計畫說明會，已如前述。故本案都市計畫規劃審議過程中，參加人前後共舉辦8場都市計畫說明會，詳予向民眾說明規劃意旨及內容等相關事項，業已符合前述土地徵收條例暨其施行細則有關免再重複召開公聽會之相關規定。

⒉依土地徵收條例第38條規定「需用土地人申請區段徵收土地，應檢具區段徵收計畫書、徵收土地圖冊及土地使用計畫圖，送由當地直轄市或縣（市）主管機關邀集需用土地人及土地所有權人舉行說明會後，報請中央主管機關核准。」本件參加人邀集土地所有權人於99年4月19日及21日舉辦區段徵收說明會，以廣徵意見，聽取土地所有權人意見，至未及於說明會場陳述意見者，參加人並訂期於99年5月31日前以書面向該府提出。至土地所有權人陳述意見內容及回覆處理情形，供作被告土地徵收審議委員會審議本案之參考，並納入區段徵收計畫書內容，一併公告周知。

（七）查「農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意；其變更之條件、程序，另以法律定之。」農業發展條例第10條定有明文，次查農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點第二點規定「申請農業用地變更使用，有下列情形之一者，應徵得農業主管機關同意：（一）依區域計畫法編定為非都市土地特定農業區、一般農業區變更為其他使用分區者。」另「區域計畫公告實施後，凡依區域計畫應擬定市鎮○○○○街計畫、特定區計畫或已有計畫而須變更者，當地都市計畫主管機關應按規定期限辦理擬定或變更手續。」「非都市土地申請辦理新訂或擴大都市計畫，應以配合區域或都市發展所必須或依都市計畫法第十條至第十二條規定辦理。」分為區域計畫法第11條前段及非都市土地申請新訂或擴大都市計畫作業要點第二點所定，故非都市土地農業用地變更為非農業使用及新訂都市計畫時，應依區域計畫法、都市計畫法及非都市土地申請新訂或擴大都市計畫作業要點等相關規定辦理，並依前揭農業發展條例相關規定，徵得中央或地方農業主管機關之同意始得辦理。有關原告所陳農委會等農業主管機關同意變更使用事宜，係屬區域計畫變更及都市計畫新訂審議程序應審查事項，尚非被告審查區段徵收計畫應審查事項，故與本案系爭行政處分無涉。

（八）有關區段徵收作業程序，及與都市計畫關聯說明：

⒈「區段徵收作業程序如下：一、準備作業：（一）範圍勘選。（二）辦理變更、新訂或擴大都市計畫作業。（三）範圍邊界分割測量。（四）建築改良物禁止事項之報核及公告。（五）地籍資料整理、調查及繕造清冊。（六）徵收補償費查估及繕造清冊。二、正式作業：（一）核定抵價地比例。（二）召開協議價購會議。（三）召開區段徵收說明會。（四）區段徵收計畫書之報核、審議及核准。

（五）區段徵收公告及通知。（六）異議處理及通知。……（一七）財務結算。（一八）撰寫成果報告。」區段徵收實施辦法第2條定有明文，故於辦理區段徵收前，需先依區域計畫法及都市計畫法相關規定，辦理變更、新訂或擴大都市計畫作業，再據之辦理後續區段徵收作業，詳細作業流程圖詳如被告93年12月編印之「區段徵收作業手冊」所載，至各項作業時程，除法有明定者外，各直轄市或縣（市）政府得視實際作業需要予以調整或同步進行。

⒉本案高速鐵路彰化車站特定區計畫範圍，因原屬非都市土地，參加人為配合交通部高鐵局增設高鐵彰化站之政策需求，並結合「彰化國家花卉園區整體發展計畫」，發揮高鐵彰化站人流、物流、資訊流高度集中，快速流通轉運等特性，並結合花卉產業價值鏈與觀光遊憩活動，爰依據非都市土地申請新訂或擴大都市計畫作業要點第3點規定，擬具「新訂彰南花卉園區（含高鐵彰化車站）特定區計畫」申請書（詳附件2），報請內政部區域計畫委員會93年12月16日第152次會議審決同意後，再依都市計畫法定程序辦理擬定都市計畫。案經參加人依法辦竣都市計畫公開展覽及說明會後，被告都市計畫委員會97年11月18日第695次會議議決：考量高鐵彰化車站周邊地區之土地使用規劃較有急迫性及必要性，第一階段以高鐵彰化車站周邊地區規劃實質之土地使用分區及公共設施用地（面積約203.9346公頃）部分，先行擬定特定區計畫；至其餘第二種及第三種農業區部分另案擬定特定區計畫或維持非都市土地。嗣參加人依前開決議重新辦理公開展覽及說明會，被告都市計畫委員會於98年7月14日第710次會議審議通過，決議請參加人依土地徵收條例第4條規定，先行辦理區段徵收，俟彰化縣都市計畫委員會審定細部計畫及符合土地徵收條例第20條第1項、第3項但書規定後，再檢具變更主要計畫書、圖報由被告逕予核定後實施。爰此，參加人遂依前揭都市計畫委員會決議，依土地徵收條例第11條及第38條規定，邀集土地所有權人舉辦協議價購及區段徵收說明會等，並擬具高速鐵路彰化車○○○區區段徵收計畫書，報經被告土地徵收審議委員會99年6月9日第237次會議審議通過後，依程序辦理後續區段徵收作業。

（九）本件參加人依土地徵收條例第4條及被告都市計畫委員會審定之「擬定高速鐵路彰化車站特定區計畫」範圍，申請先行區段徵收，被告依法審核，業已考量開發之公益性及必要性，並無違誤：

⒈都市計畫制定之目的，依都市計畫法第1條及第5條規定，係為改善居民生活環境，並促進市○○○○街有計畫之均衡發展，其內容應依據現在及既往情況，並預計25年內之發展情形訂定之。都市計畫為政府行使公權力規劃一定區域內土地之合理使用，都市計畫一經公告確定，即發生規範之效力。除法律別有規定外（如土地徵收條例第4條第2項有關先行區段徵收之規定），各級政府所為土地之使用或徵收，以及民眾土地之使用，自應符合都市計畫規範內容，以發揮土地經濟效能及提升人民生活環境品質，實現都市計畫之目的，具有其公益性，司法院大法官89年9月29日釋字第513號解釋甚明。本案為配合高鐵設站及產業進駐所需，考量未來20年需求作整體規劃，預留未來相關公共設施需求（如電力、污水處理、停車場、廣場等），以因應高鐵設站後因交通可及性之改善，所導致土地使用重分配之衍生性公共設施需求，並避免都市蛙躍發展、雜亂無章之現象，故本案既經各級都市計畫委員會依法審竣，參依大法官513號解釋，其劃設具有公益性及必要性，已如前所述。

⒉次查本案參加人為開發高速鐵路彰化車站特定區周邊地區，於提經被告都市計畫委員會98年7月14日第710次會議審查通過，確依都市計畫法定程序辦理，其具有規劃開發之必要性如下：

⑴本案都市計畫之擬定係為改善居民生活環境，促進市○○○○街有計畫之均衡發展所需，並配合高鐵設站及產業進駐所需，考量未來20年需求作整體規劃，預留未來相關公共設施需求（如電力、污水處理、停車場、廣場等），以因應高鐵設站後因交通可及性之改善，所導致土地使用重分配之衍生性公共設施需求；且務實而言，如僅規劃設置高鐵彰化站而無對周邊整體規劃，將導致都市蛙躍發展，違章建築等非法土地使用型態現象，對於農業生產環境、都市整體合序發展及景觀危害甚大，如屆時再進行整體開發將阻力更大，故本案於規劃設站時，併同辦理區段徵收整體開發，實有必要。

⑵高鐵首重快速及便利性，高鐵彰化車站設站後，非僅車站站體即可營運，仍須仰賴聯外道路系統及周邊公共設施服務（如停車場、廣場、轉運設施及水電等公用設備等）之配合，才得使車站順利通車營運，此觀「擬定高速鐵路彰化車站特定區計畫」及其土地使用計畫示意圖甚明；倘若只有設站而無聯外道路及其他服務設施，則高鐵彰化站將因無道路可供進出、無公共設備可供使用。本案高鐵彰化車站特定區公共設施部分即規劃有公園用地、園道用地、綠地用地、廣場用地兼供停車場使用、污水處理廠用地、電路鐵塔用地、高速鐵路用地及道路用地等公共設施，總面積達56.35公頃（占全區183公頃約30%），故本案特定區段徵收開發案實與高鐵彰化站之設立不可分離，具有相輔相成之關係。原告所提不反對興建高鐵彰化車站，而希冀要求撤○○○區區段徵收乙案，證之前揭論述及實際狀況，將導致車站站體興建作業停擺，甚或無路可供旅客進出車站之荒謬情形出現，實不足採。

⑶本案原承接「彰化國家花卉園區整體發展計畫」之指導並配合各項重大建設計畫之進行，且協助既有花卉產業基礎之轉型與整合，未來陸續配合高鐵彰化車站設站、花博會場再利用計畫、苗木生產專區計畫、137線改線新闢工程（含高鐵聯外道路）、彰南產業園區設置等重大建設投入，將帶動彰南地區發展之成長，爰此，被告區域計畫委員會業於94年4月4日予以同意新訂特定區計畫申請案，參加人遂據以辦理擬定特定區計畫，並經本部都市計畫委員會98年7月14日第710次會議審查通過，未來將以國家花卉城為發展定位，藉由各項重大建設發展並整合地區花卉產業，朝向生態及觀光休憩發展。

⑷區段徵收之地價補償方式得經土地所有權人之申請，改以區段徵收後可建築土地代替，此種補償方式之主要目的除○○○區段○○○○○○○段以解決公共建設用地取得、貫徹土地漲價歸公、防止土地投機，並避免以往採用一般徵收方式造成地主暴利暴損之不公平現象（如劃設為住宅區等建地則地價大幅上漲，劃設為道路、公園等公共設施用地則地價大幅滑落）外，並藉由分配區段徵收抵價地之方式，讓所有土地所有權人得以共享開發利益，落實使用者付費精神，符合社會公平正義原則。此證之本案申領抵價地比例達徵收私有土地總面積之66.09%，可知本案大部分之地主均希望參與區段徵收，藉以申請領取抵價地，共享高速鐵路彰化車站特定區整體發展之開發利益；且本案都市○○○○○道路用地等公共設施總面積達56.35公頃，如依土地徵收條例第3條規定採用「一般徵收」方式取得，地主將僅能領取現金補償，有違地主申請抵價地共享開發利益之期待，勢將引起大規模之地主群起抗爭，實不具可行性，亦損及其他地主權益。

⑸綜上，本案既經各級都市計畫委員會依法審查完竣，且經被告所屬都市計畫委員會附帶決議需先行辦理區段徵收，俟彰化縣都市計畫委員會審定細部計畫及依土地徵收條例第20條補償費發放完竣後，再檢具主要計畫書、圖報由被告逕予核定後實施在案，故本案設站開發之必要性及公益性，實已經各級都市計畫委員會綜合考量在案，並具體規範於審定都市計畫書圖中，原告所陳無公益性及必要性乙節，難謂非率斷。

⒊再查本件參加人申請「新訂彰南花卉園區（含高鐵彰化車站）特定區計畫案」時，經被告區域計畫委員會93年12月16 日第152次會議審查決議略以：原則同意，並請申請單位（參加人）於三個月內修正計畫書圖送被告營建署查核無誤後，核發同意函。嗣被告94年4月4日同意本案新訂都市計畫，面積為984.04公頃。其後，參加人以高鐵站便捷交通區位優勢，配合鄰近觀光遊憩資源及彰化國家花卉園區建設計畫，發展觀光等產業，並建置金融、貿易、決策支援產業核心，爰依都市計畫法規定於95年7月19日至8月18 日辦理公開展覽，並於95年8月1日至3日分於北斗鎮公所、田中鎮公所、溪州鄉公所及社頭鄉公所辦理4場都市計畫說明會，復經被告都市計畫委員會97年11月18日第695 次會議議決縮減特定區計畫面積，其決議略以：考量高鐵彰化車站周邊地區之土地使用規劃較有急迫性及必要性，第一階段以縣府於本（第3）次專案小組會議中所提高鐵彰化車站周邊地區規劃實質之土地使用分區及公共設施用地（面積約203.9346公頃）部分，先行擬定特定區計畫；至其餘第二種及第三種農業區部分另案擬定特定區計畫或維持非都市土地，並請參加人重新辦理公開展覽及說明會。而參加人旋依前開決議於98年3月23日至4月23日重新辦理公開展覽，並於98年4月6日至7日分於田中鎮公所、社頭鄉公所、北斗鎮公所及溪州鄉公所辦理4場都市計畫說明會在案，被告都市計畫委員會於98年7月14日第710次會議審議通過，決議請參加人依土地徵收條例第4條規定，先行辦理區段徵收，並依土地徵收條例第20條第1項、第3項規定發價完成後，再檢具變更主要計畫書、圖報由被告逕予核定後實施。故可知本案特定區劃設之範圍，業已於被告區域計畫委員會及都市○○○○○○○○段充分討論，並綜合考量相關法規規範、民眾意見、開發之急迫性及必要性後，決定將開發面積由約984公頃縮減至第一階段優先發展區約204公頃，其具有公共利益及必要性，觀諸大法官釋字第513號解釋自明，原告所陳本案係以高鐵車站營運財務問題作為規劃本案之目的，以及目前高鐵車站（如桃園、臺中、臺南等）周邊土地使用無法提供車站機能等語，實屬無稽荒謬，難認可採。

⒋本案都市計畫（草案）前於95年7月及98年3月舉行2次公開展覽，並於公告期間於田中鎮、社頭鄉、北斗鎮及溪州鄉等公所召開前後計8次都市計畫說明會，受理人民團體對本案表示意見，以本案召開說明會密度之高，及受地方矚目之程度，原告不可謂不知，惟原告並未於都市計畫公展及說明會，或各級都市計畫委員會審議期間提出反對開發意見，卻遲至參加人依審定都市○○○○區段徵收時，始提出應提高抵價地發還比例至60%、原位置分配及提高地價補償費等意見，可見其並非絕對反對本區段徵收開發案，而是希望提高抵價地發還比例等，以保障其權益。綜上，土地權利關係人即便反對本開發案，亦應依都市計畫法第19條規定於公開展覽、說明會及審議階段提出意見為是，揆諸行政法院79年9月27日79年判字第1592號、82年9月10日82年判字第2106號，及82年11月4日82年判字第2492號裁判意旨自明。

（十）被告核准本案區段徵收，係依被告區域計畫委員會同意新訂都市計畫範圍，並經被告都市計畫委員會審定之都市計畫辦理，無須再重覆踐行農業主管機關同意程序，尚無違誤：

⒈按土地徵收條例第4條第1項第1款及第2款規定，新設都市地區之全部或一部，實施開發建設者，得為區段徵收，且開發範圍經中央主管機關核定者，○○○區段○○○○○區段徵收公告期滿後一年內發布實施都市○○○○區段徵收實施辦法第6條規定，先行區段徵收地區，需用土地人於報請中央主管機關核定開發範圍時，應同時檢具區段徵收評估報告書及經核定之開發計畫（如促進民間參與公共建設法第13條報經行政院核定辦理區段徵收開發者）或經目的事業主管機關核准之興辦事業計畫（如都市計畫經內政部都市計畫委員會審定通過者）。故本案於98年7月14日被告都市計畫委員會第710次會議審定後，參加人旋即以98年8月5日府地價字第0980184028號函檢送區段徵收評估報告書、都市計畫書及地籍套繪圖等相關資料，報請被告核定區段徵收範圍；案經被告審核確係依各級都市計畫委員會審定範圍辦理，以98年8月17日內授中辦地字第0980725208號函核定，並由該府依序報請核定抵價地發還比例及申請區段徵收在案，合先敘明。

⒉次查「農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意；……。」「符合下列情形之一者，由目的事業主管機關逕依相關作業規定徵詢直轄市或縣（市）政府農業主管機關審核同意，免再依本要點審查規定辦理：……（四）申請徵收、協議價購或撥用農業用地辦理用地變更者。」農業發展條例第10條及農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點第14點定有明文，故本件參加人依前開規定，於該府相關單位（含農業主管單位）討論同意確認後，擬定「新訂彰南花卉園區（含高鐵彰化車站）特定區計畫」申請書，報請被告區域計畫委員會審議，經與會委員（行政院農業委員會亦為委員之一，並派代表出席）充分討論同意後，載明於該申請書內，再循序依規定擬定都市計畫送請被告都市計畫委員會審定，揆諸前揭規定，並無違誤。而被告土地徵收審議委員會依審定之都市計畫核准該府辦理區段徵收，實無庸亦不必再重複踐行應於區域計畫及都市計畫規劃審議階段應辦理之縣（市）農業主管機關同意變更使用程序，更無須中央農業主管機關（農委會）出具書面同意，原告所陳應取得農委會之同意乙節，係屬誤解法令及都市計畫審議程序所致。

（十一）參加人擬定之「高速鐵路彰化車站特定區計畫」確有其規劃需求及必要性，並依都市計畫法規定，由各級都市計畫審議委員會審定在案，其中規劃之道路、電力、開放空間等公共設施用地，係為高鐵彰化站建設及營運不可或缺之公共設施，原告所提高鐵彰化車站用地已以「一般徵收」方式取得，與本○○○區區段徵收無涉，對於高鐵彰化站興建營運並無影響，實屬刻意曲解實際狀況，誤導視聽；該等公共設施用地（面積56.35公頃）如依原告所述另採「一般徵收」方式取得，將有違土地所有權人領回抵價地之期待：

⒈高鐵首重快速及便利性，高鐵彰化車站設站後，非僅車站站體即可營運，仍須仰賴聯外道路系統及周邊公共設施服務（如停車場、廣場、轉運設施及水電等公用設備等）之配合，才得使車站順利通車營運，此觀「擬定高速鐵路彰化車站特定區計畫」及其土地使用計畫示意圖甚明；倘若只有設站而無聯外道路及其他服務設施，則高鐵彰化站將因無道路可供進出、無公共設備可供使用，終須停擺，無法營運。本案高鐵彰化車站特定區之規劃目的，即在於整體規劃高鐵設站所需之道路、電力、電信、雨污水下水道等公共設施系統之完整性，考量未來20年所預估之影響層面作整體規劃，與聯外道路及設站作業各工程階段相互配合，並於通車前興闢完成，其具有公益性及必要性甚明；且高鐵新增苗栗、彰化、雲林等三站，係國家重大政策，並且係回應地方居民之殷切期望，臺灣高鐵公司預計於100年年底完成細部設計後辦理工程發包，103年年底完工，104年7月開始營運），支應高鐵車站重要公共設施之「高速鐵路彰化車○○○區○○○○○○○區段徵收，勢必將影響車站站體及聯外公共設施之施設作業，爰無法同雲林、苗栗兩站在民國104年通車營運，故本案參加人積極辦理區段徵收，實屬必要，原告主張先設高鐵彰化站，再另行辦理區段徵收開發，顯有違誤，不符實際需要，為無理由，已如前所述。

⒉本案高鐵彰化車站特定區之規劃目的，即在於整體規劃高鐵設站所需之道路、電力、電信、雨污水下水道等公共設施系統之完整性，考量至民國120年預估之影響層面作整體規劃，其中公共設施部分即規劃有公園用地、園道用地、綠地用地、廣場用地兼供停車場使用、污水處理廠用地、電路鐵塔用地、高速鐵路用地及道路用地等公共設施，總面積達56.35公頃（占全區183公頃約30%），故本案特定區段徵收開發案實與高鐵彰化站之設立不可分離，具有相輔相成之關係，暫停本案區段徵收開發將導致高鐵彰化站無道路可供進出、無公共設備（如水、電、電信、瓦斯、停車場等）可用之困境，甚至將因道路進出之困難及無維生管線可用，而導致連進行站體建設工程亦有困難之情形發生。故原告所提不反對興建高鐵彰化車站，而僅要求暫○○○區區段徵收作業乙案，證之前揭論述及實際狀況，將導致車站站體興建作業停擺，甚或無路可供旅客進出車站之荒謬情形出現，實不足採，顯有扭曲事實及刻意誤導之嫌。

⒊至於原告所提聯外道路等公共設施亦可採用一般徵收方式取得，無須辦理區段徵收乙節，經查本區劃設之公共設施面積達56.35公頃，如採「一般徵收」方式辦理，將導致該公共設施用地之土地所有權人因無法透過區段徵收分配抵價地方式，而遭致無法共享高鐵設站開發繁榮之利益，除有違土地所有權人之期待，必遭致反對聲浪之外，亦與已經核定發布實施之都市計畫規劃不符；且務實而言，僅有設置高鐵彰化站而無周邊整體規劃，將導致都市蛙躍發展，違章建築之出現，對都市發展及景觀危害甚大，屆時再辦理區段徵收將阻力更大。故原告所提實不具可行性，洵無足採。

（十二）原告所稱行政院79年8月10臺內字第23088號函及被告80年4月22日臺（80）內營字第914437號函「因都市計畫擴大、新訂或農業區、保護區變更為建築用地，應辦理區段徵收」之政策規定，已逾越土地徵收條例第4條第1項等規定云云，純係不解都市計畫開發相關審議機制所致，均屬無據，難認可採：按「因都市計畫擴大、新訂或農業區、保護區變更為建築用地者，應辦理區段徵收。」，係經被告列入「當前重要土地問題加強公共建設用地取得、貫徹土地漲價歸公、防止土地投機等三專題」列為研議結論分辦計畫，並經行政院81年7月28日臺81內字第26274號函核定在案。究其函釋意旨，係農業區、保護區或非都市土地經過都市計畫變更為建築用地或整體開發後，往往造成地價大幅上漲，故為落實漲價歸公防止土地投機炒作及取得特定公共設施，並避免以往採用一般徵收方式造成地主暴利暴損之情形（如劃設為住宅區等建地則地價大幅上漲，劃設為道路、公園等公共設施用地則地價大幅滑落），爰規定特定狀況之都市計畫變更，應採區段徵收等整體開發方式辦理之原則，讓所有土地所有權人得以共享開發利益，落實使用者付費精神，並符合社會公平正義原則。故行政院前開函釋規定實有其政策目的及目標，有其必要。另為考量部分案件之恐有無法實施區段徵收之特殊情形，行政院並以91年12月6日院臺內字第0910061625號函示「都市計畫擴大、新訂或農業區、保護區變更為可建築用地時，應辦理區段徵收規定特殊案例之處理原則」，如符合面積過於狹小、公共設施用地比例過高等特殊案例8種情形或專案報經行政院核准者，得於都市計畫委員會依法定程序審定期適當之開發或報經行政院核准後，改採其他適當之開發方式，免再辦理區段徵收，符合開發許可精神及社會公平正義原則。故可知，依都市計畫法及行政院前開函示，有關都市計畫擴大、新訂或農業區、保護區變更為建築用地時，開發方式之決定係屬都市計畫委員會之權責，其應視變更目的、個案條件、特定政策目的等，依法定程序審定其適當之開發方式，並載明於都市計畫書中，以資明確並便人民有所遵循，其與土地徵收條例第4條規定「得」辦理區段徵收之規定並無牴觸。

（十三）本案係經地方農業主管機關同意變更為非農業使用，並經被告區域計畫委員會及都市計畫委員會審查通過新訂都市計畫，並無破壞農業生產環境，實無須行政院農業委員會同意；且本區內並劃設有66.97公頃之產業專用區，結合農產研發及產銷合作機制，具有直接促進農業生產及行銷之重大功能，對彰南農業產銷環境之提升助益甚大：

⒈按「農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意；……。」「符合下列情形之一者，由目的事業主管機關逕依相關作業規定徵詢直轄市或縣（市）政府農業主管機關審核同意，免再依本要點審查規定辦理：……（四）申請徵收、協議價購或撥用農業用地辦理用地變更者。」農業發展條例第10條及「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」第14點訂有明文，故本案參加人依前開規定，於該府相關單位（含農業主管單位）討論同意確認後，擬定「新訂彰南花卉園區（含高鐵彰化車站）特定區計畫」申請書，報請被告區域計畫委員會審議，經區委會專案小組詳予討論獲致結論，並經與會委員（農委會亦為委員之一，並派代表出席）充分討論同意後，載明於該申請書內，再循序依規定擬定都市計畫送請被告都市計畫委員會審定，揆諸前揭規定，並無違誤；至參加人依審定之都市○○○○區段徵收，實無庸亦不必再重複踐行應於區域計畫及都市○○○○○○○段應辦理之縣（市）農業主管機關同意變更使用程序，更無須中央農業主管機關（農委會）出具書面同意，原告所陳未經農業主管機關同意乙節，係屬誤解法令及都市計畫審議程序所致。

⒉都市計畫為政府行使公權力規劃一定區域內土地之合理使用，都市計畫一經公告確定，即發生規範之效力。因都市計畫規範事項常涉多機關之權責，且具有集中事權之效果，倘有利害衝突之處即須有計畫裁決之機制，都市計畫審議機制即為計畫決定之程序規範，如農地是否應變更為都市發展用地等事項。各機關倘基於個別事業法規規範或權責，對於個別都市計畫規劃草案具體內容有不同意見之處，於透過計畫裁決程序（如都市計畫審議機制）決定計畫內容後，即屬確定。本件參加人係依各級都市計畫委員會審定之都市○○○○○○區段徵收開發作業，並無破壞農業生產環境或危及糧食安全，自屬依法有據，本案原告所提為無理由，洵無足採。

⒊本計畫區未來所扮演之角色以周邊產業發展優勢條件為基礎，故本特定區計畫發展定位以形塑永續田園生活環境、建構產業支援群落及增加生態休閒環境之「花卉生技城」，即以產業發展、優質生活及永續生態為核心理念，以優質之田園生活環境下，同時利用周邊花卉、觀光遊憩、紡織、中科二林基地、二林精密機械園區與彰南科技園區等衍生之相關產業需求，為計畫區注入新的產業群落，建立完善產業鏈，故本案規劃設置之目的係在於提升整體彰南地區農業產銷環境之競爭力，確係有助農業發展。另計畫將優先延續生態自然，包括八堡一圳、二圳、卓乃潭排水、田中大排等藍帶系統將適度予以保留，並與公園、兒童遊樂場等遊憩用地進行串連，配合完善之基礎建設，如步道系統等，並建立都市設計機制，形塑具生態性休閒環境；且93年間高速鐵路彰化車站特定區計畫即經被告所屬區域計畫委員會同意新訂都市計畫，面積984公頃，而於都市○○○段，考量開發必要性縮減為第一階段優先開發204公頃，故本案業經相關單位審酌必要性及公益性後，並避免對農業生產環境產生影響，採用分期開發之規劃構想，實已充分考量保護農業生產境之需求，確有助於彰南地區農業發展之功效。

⒋本案「高速鐵路彰化車○○○區○○○區段徵收範圍內劃設有面積達67.99公頃之「產業服務專用區」（占全區183公頃之37.15%），依該計畫書規劃目的，係配合周邊地區農業（以花卉為主）、觀光遊憩與優勢產業，包括紡織、生物科技、產業研發、農業（食品）加工科技、自行車製造、租賃與販售、貿易、銷售、會展、物流倉儲、休閒產業等相關衍生性產業需求，結合高鐵彰化站人流、物流、資訊流高度集中、快速流通運轉等特性，期透過產業核心發展區之波及效應、聚集經濟等來活絡、提升彰南地區花卉與觀光產業發展。本案特定區規劃主要目的係整合彰南花卉產業基礎，結合農產研發及產銷合作機制，具有直接促進農業生產及行銷之重大功能，對彰南農業產銷環境之提升助益甚大，實對於整體彰化農產運銷體系之建立升級及農業科技之創新至關重要，聲請人所提破壞農業生產環境及危害糧食安全，容有誤解。

⒌綜上，參加人依審定之都市○○○○區段徵收，實無庸亦不必再重複踐行於區域計畫及都市○○○○○○○段，業經行政院農業委員會表示支持，或縣（市）農業主管機關同意變更使用之程序，且法令亦無規定應以何形式表示同意，故更無須中央農業主管機關（行政院農委會）出具「書面同意」，原告所陳未經農業主管機關同意乙節，係屬誤解法令及都市計畫審議程序所致。

（十四）原告主張本案協議價購僅具形式，與土地徵收條例第11條規定意旨有違等云云，係刻意忽視地主選擇透過區段徵收程序以領取抵價地之事實，渠等指摘均屬無據、誤導，難認可採：

⒈按「區段徵收土地時，應依第三十條規定補償其地價。除地價補償得經土地所有權人申請，以徵收後可供建築之抵價地折算抵付外，其餘各項補償費依第三十一條至第三十四條規定補償之。」「實施區段徵收時，原土地所有權人不願領取現金補償者，應於徵收公告期間內，檢具有關證明文件，以書面向該管直轄巿或縣（巿）主管機關申請發給抵價地。」分為土地徵收條例第39條第1項及第40條第1項前段所明定，故可知區段徵收雖為徵收態樣之一，惟其與一般徵收最大不同之處即在於地價補償費之給付型態，得由土地所有權人透過個人價值判斷之自由意志，行使選擇權，改向主管機關申請發給抵價地，替代以現金發給補償費之給付型態。此種補償方式之主要目的除○○○區段○○○○○○○段以解決公共建設用地取得、貫徹土地漲價歸公、防止土地投機，並避免以往採用一般徵收方式造成地主暴利暴損之不公平現象（如劃設為住宅區等建地則地價大幅上漲，劃設為道路、公園等公共設施用地則地價大幅滑落）外，並藉由分配區段徵收抵價地之方式，讓所有土地所有權人得以共享開發利益，落實使用者付費精神，符合社會公平正義原則，故可知區段徵收及抵價地分配機制對我國各地區之都市整體發展扮演至為重要之角色，且貢獻卓著。

⒉如前所述，區段徵收其地價補償方式得經土地所有權人之申請，改以區段徵收後可建築土地代替，其亦為我國徵收補償方式之一，土地徵收條例並將此種補償方式之選擇權賦予土地被徵收人，證之本案申領抵價地比例高達徵收私有土地總面積之66.09%，故可知本案大部分之地主均希望參與區段徵收，藉以申請領取抵價地，共享高速鐵路彰化車站特定區整體發展之開發利益。反之，如同意協議價購，將僅得領取協議價金，而無法參與區段徵收領取抵價地，是為本案大部分地主不同意協議價購之原因，而非原告所陳僅具形式之協議價購，致地主無法同意之故，實屬刻意誤導。

⒊次按行為時土地徵收條例第30條規定「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。……。前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」究其立法意旨係基於維護民眾權益，由直轄市或縣（市）主管機關參考正常交易價格，提請地價評議委員會視其實際差距，予以合理評定，故徵收補償價格依行為時之徵收法規規定，係應參考正常交易價格訂定，即屬合法合理；至所謂「一般正常交易價格」，於土地徵收條例第30條規定構成要件部分即係屬「不確定法律概念」，行政機關適用此一不確定法律概念於具體之事實關係時，依事件之性質，容存有某種判斷餘地，其所為之判斷係對法律解釋或涵攝所得之具體化結果，實應予以尊重。（95年12月31日最高行政法院95年判字第2143號裁判，及90年7月24日高雄高等行政法院90年訴字第1047號裁判參照）綜上，本案徵收補償價格之訂定，倘經主管機關本於權責，以市場調查、比較分析、價格估算及決定等專業知識，比照一般正常交易價格（即市價）予以查估，並提交客觀中立、獨立行使職權之「地價評議委員會」進行評定審核，即應認已達一般正常交易價格（市價）之水準，故以此價格辦理協議價購，或據之為後續徵收補償之標準尚屬合理，並無疑義，原告所提強求行政機關須以優於徵收補償價款或其他利益之對價為協議價格，洵屬無據，且有悖公平合理原則。

⒋另為因應都市○○○○○區段徵收方式開發案件，如遲未開發將造成是否核發建築執照，以及農業用地相關稅賦減免等影響民眾權益甚鉅之問題，故為避免增加不具可行性之都市計畫開發案件，被告爰於92年8月5日臺內營字第0920088857號函及92年11月6日臺內營字第0920089756號函示，爾後都市計畫新訂、擴大或變更，擬規定以區段徵收方式開發案件，應依土地徵收條例第4條規定，先行辦理區段徵收，並於細部計畫審定並依土地徵收條例第20條第1項、第3項但書規定完成後，再檢具變更主要計畫書、圖報由被告逕予核定後實施該都市計畫，以確保計畫可行，並避免因各縣市政府遲延開發，致生建築使用、農保資格存續及稅賦等影響人民權益情事發生，已如被告100年7月4日檢送本案答辯狀所述。故本案係經被告都市計畫委員會決議，依土地徵收條例第4條規定以先行區段徵收辦理開發，故於協議價購及徵收當時，本案都市計畫尚未發布實施，亦即原告所有土地於斯時尚非為都市計畫住宅區、商業區等可建築土地，大部均仍屬非供建築使用之非都市土地農業用地，其價格自應比照鄰近同樣使用分區或使用性質之土地（非都市土地農業用地）價格估算，原告要求以未來開發完成後之可建築用地概估市價（即住宅區或商業區價格）辦理協議價購，顯有違誤，悖於公平合理原則，為無理由，應不予採認。

（十五）有關93年12月16日被告所屬區域計畫委員會第152次會議審議通過參加人「新訂彰南花卉園區（含高鐵彰化車站）特定區計畫案」申請案之法律性質及其法律效果問題。依據84至86年間公告實施之臺灣北、中、南、東部區域計畫（第一次通盤檢討）之「都市發展政策」載明略以：「……未來都市之發展，應朝成長管理與開發許可等方向進行，其原則如下：……（六）遵循區域計畫之指導：基於區域整體發展考量，避免重複投資建設，……爾後，新訂或擴大都市計畫其區位、規模、機能應徵得區域計畫委員會之同意。」被告所屬區域計畫委員會即依該指示辦理新訂或擴大都市計畫申請案件之審議作業，以踐行都市計畫法第20條第2項規定：「主要計畫在區域計畫地區範圍內者，內政部在訂定或核定前，應先徵詢各該區域計畫機構之意見。」且各該申請案件經被告所屬區域計畫委員會審議通過後，並應依都市計畫法定程序辦理。故經考量被告所屬區域計畫委員會相關審議意見係提供都市計畫擬定機關及各級都市計畫委員會納為規劃或審議參考，又被告對各該申請案件所為同意函，並未對外發生法律效果，爰應係屬「行政內部行為」。

（十六）本案是否應實施環境影響評估及辦理時機乙節，謹說明如下：

⒈為因應都市○○○○○區段徵收方式開發案件，如遲未開發將造成是否核發建築執照，以及農業用地相關稅賦減免等影響民眾權益甚鉅之問題，故為避免增加不具可行性之都市計畫開發案件，被告爰於92年8月5日台內營字第0920088857號函及92年11月6日臺內營字第0920089756號函示，爾後都市計畫新訂、擴大或變更，擬規定以區段徵收方式開發案件，應依土地徵收條例第4條規定，先行辦裡區段徵收，並於細部計畫審定並依土地徵收條例第20條第1項、第3項但書規定完成後，再檢具變更主要計畫書、圖報由被告逕予核定後實施該都市計畫，以確保計畫可行，並避免因各縣市政府遲延開發，致生建築使用、農保資格存續及稅賦等影響人民權益情事發生，已如被告100年7月4日檢送本案答辯狀所述。故本案於區段徵收公告時，雖其據以辦理之「擬定高速鐵路彰化車站特定區計畫」案經被告所屬都市計畫委員會審定，然為配合前揭政策規定，爰暫不予核定，俟其先行辦理區段徵收後，再報由被告逕予核定後實施該都市計畫。故類此先行區段徵收案件，雖其都市計畫尚未發布實施，惟究其劃設都市計畫應經之程序及實質而言，實已與都市土地無異，原告執意堅稱本案徵收時係屬非都市土地之觀點，係未顧及本案實際狀況，難謂非率斷。

⒉「土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。」「區段徵收，謂於一定區域內之土地，應重新分宗整理而為全區土地之徵收。」司法院大法官會議著有釋字第425號解釋及土地法第212條第2項定有明文在案，故可知徵收之目的是在於剝奪人民之財產權，其係政府為特定公共利益之需「取得」私有土地之方法，並非為建築開發之行為，與環境影響評估法第5條所定之工廠設立等建築開發行為有間，故「區段徵收」行為尚非環境影響評估法等相關法規規定適用範疇，此觀行政院環保署100年11月7日環署綜字第1000091364號函所示本案仍應依「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」規定，分就新市區建設等各開發行為認定之規範，自屬甚明。是以，本案「區段徵收」係屬土地取得方式，尚非環境影響評估法所稱之「開發行為」，自不屬於環境影響評估法所定開發許可應實施環境影響評估之規定，故本案是否應實施環評，自非被告核准區段徵收案件應予審查之事項，原告等刻意曲解法令，洵無足採。至本案是否為開發行為及應否實施環境影響評估，非屬係爭區段徵收事件，要屬另一事件。

⒊次按環境影響評估法第7條第1項規定，「開發單位『申請許可開發行為時』，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。」故各該開發行為應否辦理環境影響評估，應以向目的事業主管機關申請許可時之開發計畫內容，依申請案向目的事業主管機關「受理申請日期時」之「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」等相關規定認定之，此觀行政院環境保護署前開號函及99年1月18日環署綜字第0990006442號函甚明。且本案「區段徵收」行為尚非環境影響評估法等相關法規適用範疇，不受環境影響評估法所定應實施環境影響評估之規定，已如前述；退萬步言，即便區段徵收係屬開發行為，亦應依「受理申請日期時」為適用環境影響評估法相關規定之時間點，本案參加人係以99年6月2日府地價字地0990134158號函報請被告核准本案高速鐵路彰化車○○○區區段徵收計畫，故應以99年6月2日為適用相關法規之時間點，原告執意指稱本案應以「98年7月31日」彰化縣都市計畫委員會審議通過本案細部計畫時或「98年8月17日」被告核准區段徵收開發範圍時，即應適用環境影響評估法相關規定，顯與環境影響評估法第7條第1項規定及前揭中央主管機關（即行政院環境保護署）相關函釋不符，係屬刻意誤導，洵無足採。

（十七）另有關原告引用101年4月之「『公民與政治權利國際公約』執行情形」初次報告部分內容，論據本案高速鐵路彰化車○○○區區段徵收許多程序流於形式乙節，係屬刻意混淆，模糊焦點，各徵收案件之事實認定及辦理過程實有不同，仍應就個案具體情形認定判斷之，尚無法以苗栗縣竹科竹南基地○○○區區段徵收（即大埔案）中地方政府執行方法之個案作為，據以胡亂指摘全國各區段徵收案均有程序缺漏，原告所陳係以偏概全，刻意抹黑，應不予採納。

（十八）綜上所述，原告主張無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、參加人則以：

（一）參加人為開○○○區○○○○○○路彰化車站特定區發展需要，依據土地徵收條例第4條第1項第1款規定辦理先行區段徵收，經奉被告99年6月17日內授中辦地字第0990724729號函准予辦理本縣田中鎮○○段1-10地號及社頭鄉○○段235-2地號土地等共計929筆土地，面積合計174.2353（私有土地）公頃，並經被告99年8月5日內授中辦地字第0990725140號函同意修正筆數為928筆、面積為174.0969公頃。

（二）依據土地徵收條例第18條規定，參加人以99年11月1日府地價字第0990277892A號公告高速鐵路彰化車○○○區區段徵收計畫書，並以99年11月1日府地價字第0990277892B號函通知土地及土地改良物所有權人，公告日期自99年11月8日至99年12月8日止（計30日）；地價及地上物補償費於99年12月16日至98年12月23日辦理發價作業，符合土地徵收條例第20條第1項規定，完成徵收程序。

（三）參加人99年11月1日府地價字第0990277892A號公告已載明區段徵收相關事項，該公告之公告事項第6項及99年11月1日府地價字第0990277892B號函說明3，均已告知被徵收土地及地上物所有權人得提起異議之期限、受理機關、異議處理程序及訴願之時機。

（四）本特定區係依據土地徵收條例第4條規○○○區段○○○區段徵收範圍係依據高速鐵路彰化車站特定區計畫範圍辦理，特定區計畫為配合高鐵設站及住宅、商業、產業發展所需，預留未來相關公共設施需求、轉運機能及聯外道路，並劃設電力事業專用區、污水處理廠用地、廣場用地兼供停車場使用及轉運專用區等，其各種使用分區及公共設施用地需求係依據「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」規定劃設，以利彰南地區未來花卉、觀光、運輸等產業複合化發展的環境與機制。

（五）土地徵收條例第10條第2項規定：「需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者，不在此限。」，所稱已舉行公聽會或說明會者，依據土地徵收條例施行細則第11條第1項第2款規定：「已依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會者。」，本特定區於擬定都市計畫時分別於95年7月19日至95年8月18日及98年3月23日至98年4月23日辦理公開閱覽都市計畫書圖，並於95年8月1日至95年8月2日及98年4月6日召開說明會，聽取民眾對於特定區計畫的意見。

（六）本案高速鐵路彰化車站特定區於申請新訂都市計畫作業期間（原為新訂「彰南花卉園區（含高鐵彰化車站）特定區計畫」申請案），經查該案新訂申請書附錄，業依被告區域計畫委員會第1次專案小組委員意見就本案未來對農業生產環境之影響函詢農委會，農委會於93年6月29日農科字第0930020329號函復表示，請參加人本於權責依非都市土地開發審議規範內「是否影響鄰近農地利用及農業生產環境」提供查核意見，供區域計畫委員會審議參考。惟申請辦理新訂都市計畫案無涉辦理非都市土地分區調整或辦理用地變更編定及非都市土地開發審議規範規定之查核相關事項，爰參加人再次函請農委會表示意見，經農委會再次以93年7月14日農科字第0930132605號函復，請參加人依據內政部訂頒「非都市土地申請新訂或擴大都市計畫作業要點」第5點第3款詳予說明，並依第3點規定將審核意見送內政部供區域計畫委員會審議參考。」爰此，本案已於申請書內之土地開發管理要點中訂定各種不同分區間應規劃適當隔離性公共設施之規定，在進行擬定都市計畫之土地使用管制要點時，訂定更詳細之隔離綠帶劃設規範，並將上開農委會書面意見妥處後納入申請書中，嗣經93年12月16日內政部區域計畫委員會第152次會議審議通過，並經被告94年4月4日臺內營字第0940082517號函核定。

（七）有關先行設站、暫緩區段徵收部分，為反映民意前經參加人99年7月16日府地價字第0990177391號函請交通部高速鐵路工程局研議可行性，惟經臺灣高速鐵路股份有限公司99年8月4日臺高興發字第0990001408號函及交通部高速鐵路工程局99年8月19日高鐵二字第0990019948號函復原則不可行，其原因⑴行政程序：被告要求完成區段徵收為都市計畫公告實施之前提，而高鐵設站需經都市設計審議之程序，都市設計審議係依據公告實施之都市計畫，因此程序上無法倒置。⑵設站條件：配○○○區區段徵收公共工程，含道路、整地、排水、管線工程等開發完成，車站方能提供營運服務，雖特定區公共工程與車站工程可以並行，惟應徵收土地以利進行特定區公共工程。

（八）高鐵首重快速及便利性，為配合高鐵設站及產業進駐所需，預留未來相關公共設施需求、轉運機能及聯外道路，並劃設電力事業專用區、污水處理廠用地、廣場用地兼供停車場使用及轉運專用區等，倘設站後無周邊公共設施配合，相關產業則無進駐投資之意願，都市發展會雜亂無章，屆時再辦理區段徵收將阻力更大。

（九）本案源於92年2月經農委會呈奉行政院核定「國家花卉園區」建設計畫，行政院「挑戰2008國家發展重點計畫」亦將「國家花卉園區」列為重要執行事項，參加人為配合交通部高鐵新增三站（含苗栗、雲林）之政策方向，並結合高鐵彰化站區與上開計畫進行「彰化國家花卉園區特定區計畫」整體規劃，承接上開計畫之指導，即依據非都市土地申請新訂或擴大都市計畫作業要點辦理「新訂彰南花卉園區（含高鐵彰化車站）特定區計畫」申請案，並於93年12月16日被告區域計畫委員會第152次會議審議通過，被告嗣於94年4月4日核定。期藉由彈性的土地使用計畫與管制、開發方式、健全與可行的財務、產業發展計畫及完善的交通運輸系統與公共設施規劃，塑造南彰化地區成為兼具生活機能與產業發展之「花田城市」。

（十）上開新訂都市○○○段，按被告區委會委員專案小組意見就本案未來對農業生產環境之影響函詢農委會，參加人分別於93年間兩次函請農委會表示意見，並經該會函覆請參加人依據內政部訂頒「非都市土地申請新訂或擴大都市計畫作業要點」第5點第3款詳予說明，並依第3點規定將審核意見送被告供區域計畫委員會審議參考，嗣於本案提經93年12月16日被告區域計畫委員會第152次會議，行政院農委會亦派請代表出席表示意見，審議委員與各機關代表達成共識後據以審議通過。

（十一）又查本特定區計畫於擬定都市計畫公告發布實施前皆屬非都市土地。於申辦新訂特定區計畫時範圍內並非完全屬非都市土地之「特定農業區」，仍有部分為非都市土地之「鄉村區」，此按其使用地類別非屬農業發展條例第10條規定農業用地部分，其變更使用毋需經農委會同意。

（十二）再查上開新訂都市計畫經被告核定後，參加人於94年4月賡續辦理「擬定彰南花卉園區（含高鐵彰化車站）特定區計畫」案，並經97年11月18日被告都市計畫委員會第695次會議決議，考量高鐵彰化車站周邊地區（203.93公頃）之土地使用規劃較有之急迫性及必要性，先行擬定特定區計畫，爰參加人依據上開決議重新修正且以實質分區規劃，並將本案計畫案名更正為「擬定高速鐵路彰化車站特定區計畫」，計畫內容依上開會議修正後再提送被告審議，並經98年7月14日被告都市計畫委員會第710次會議審議通過。

（十三）有關高鐵興建之場站用地（及車站專用區），前經行政院核定於各高○○○區○○○○區段徵收方式取得，以撙節政府預算支出，惟參加人鑑於車站興建急迫性及高鐵建設計畫整體效益，參加人前函請交通部高鐵局在該車站都市計畫作業未完成前，就高鐵彰化車站站區及周邊必要性公共設施用地以非都市土地辦理變更編定方式劃設，並經行政院93年1月7日院臺交字第0930000012函同意以一般徵收方式辦理取得，並同時指示基於車站本體及週邊土地發展與管制，建議參加人應辦理車站週邊土地新訂都市○○○○○區段徵收方式辦理土地開發時，應無償提供等值之土地予中央。以避免車站受都市計畫之規劃作業影響而無法儘速取得土地，延宕車站通車營運時程，尚與係稱不當連結情形無涉。

（十四）綜上，行政院前已核定高速鐵路彰化車站站址，同時亦核示請參加人全力配合有關用地取得、都市○○○區段徵收作業在案，又查行政院79年8月10日臺內字第23088號函及內政部80年4月22日臺（80）內營字第914437號函核示「凡都市計畫擴大、新訂或農業區、保護區變更為建築用地時，一律採區段徵收方式開發」。是以本特定區經被告核定新訂都市計畫後，參加人依其核定範圍接續辦理擬定都市○○○○區段徵收方式開發，過程均按都市計畫法定程序辦理，並層送各級都市計畫委員會審議結果據以修正及核定。又查參加人高鐵車站特定區計畫面積為高鐵新增3站（苗栗440公頃、雲林421公頃）中擬定特定區計畫面積最小者。參加人配合高鐵設站辦理特定區計畫，高鐵公司辦理站體設計及興建，兩者事權主體不同，尚與違反比例原則或與高鐵公司營運之財務問題無涉。

（十五）都市計畫應由地區長遠發展為考量，配置適當之公共設施，型塑有效率之開放空間，避免都市無次序之發展，高鐵車站係屬重大交通轉運節點，其周邊勢必所需相關交通運輸、停車需求及相關公共設備配合，並而帶動周邊地區逐步發展，都市計畫之精神在於藉由土地使用分區管制並配置適當公共設施，合理引導都市成長及產業發展，倘僅規劃車站專用區、部分公共設施及聯外道路，無劃設相關可建築土地，將導致車站周邊發展失序，且依現行非都市土地相關法令，亦無法帶動地區成長，是以臺灣之各高鐵車站倘位於都市計畫地區者皆採變更都市計畫，位於非都市土地者採另行擬定高鐵車站特定區方式辦理，以引領地方發展。

（十六）再查「有影響環境之虞之政府政策，其環境影響評估之有關作業，由中央主管機關另定之。」為環境影響評估法第26條所明定，又查「政府政策環境影響評估作業辦法」經95年4月7日修正發布第4條應實施環境影響評估之政策細項，行政院環保署配合於95年4月11日環署綜字第0950022968號公告修正其細項內容，明確規定新訂或擴大都市計畫（僅適用面積10公頃以上者）需辦理政策環評，惟本案新訂都市計畫辦理及核定期間係於上開法令修正公告前，即無上開政策環評之適用，此另查行政院環保署前業有函示可稽。

（十七）原告聲請參加人提出依「非都市土地開發審議作業規範」之第六點規定之申請書、開發計畫書圖及水土保持規劃書及環境影響評估說明等文書資料乙節，經查上開規範係依區域計畫法第15條之2第2項規定訂定，係為不屬區域計畫法第11條之非都市土地申請開發許可及變更分區之規定，與新訂都市計畫之辦理內容有別，本案係依「非都市土地申請新訂或擴大都市計畫作業要點」申請辦理，爰無上開申請書等相關文書資料。

（十八）本案於擬訂都市計畫期間均依據都市計畫法規定於95年及98年間辦理公告公開展覽及說明會並依法登報周知，其公告內容均張貼各鄉鎮公所公告欄並轉發轄內有關村里辦公室公告周知，上開期間業已辦理8場說明會，出席民眾已達百人以上，且公展期間參加人均受理人民團體對本案表示之意見，以上均依都市計畫法第19條規定辦理，並無違誤，原告不可謂不知。

（十九）本案依據原告所稱本計畫應提出環境影響說明書並辦理環境影響評估乙節，按開發行為是否應實施環境影響評估，環境影響評估法第5條已有明訂，惟本案擬定都市計畫階段經參加人認為非屬上開規定範疇，嗣經參加人及被告都市計畫委員會審議過程，與會各相關單位及專家委員皆未說明需辦環境影響評估並審議通過。參加人就上開疑義為求明確指示，前業函詢其主管機關行政院環保署釋示，按行政院環保署100年11月7日環署綜字第1000091364號函復就應否辦理之類別、認定方式及時機已有明釋。本案又就其環評辦理疑義函詢都市計畫主管機關被告協助釋疑，經被告100年11月21日內授營都字第01000225228號函復略以：「請貴府以旨揭計畫擬定機關立場，檢視該計畫之內容是否涉及上開函示之開發行為，並依行政院環境保護署上開函示本於權責妥予認定，若經貴府認定非屬上開認定標準規定應實施環境影響評估之事項，自無須辦理環境影響評估。」基此，依據環保署上開函示，有關擬定都市計畫涉及（開發行為）環境影響評估相關事宜，計畫內容若包含新市區建設、都市計畫工業區開發、工廠用地作為非工廠開發使用或拆除重建、整舊復新或維護保存等舊市區更新者，再依其類別、所在區位、開發規模是否符合「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」，再行認定是否實施環境影響評估。

（二十）按環評認定標準應依環境影響評估法第5條第2項訂定之「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」規定辦理，該認定標準第25條第1項規定之新市區建設應辦理環評之情形包括：（一）社區興建或擴建（二）新市鎮興建（三）新市鎮申請擴建。本案擬定都市計畫是否屬上開認定標準第25條第1項規定之新市區建設，經查行政院環保署85年6月3日（85）環署綜字第28954號函釋就其「新市區建設」已明確定義有案，復依該署84年12月11日（84）環署綜字第66306號函釋略以：「所稱新社區新建，係指開發行為以社區形式申請興建，目前相關法令以社區形式申請興建除國民住宅社區、勞工住宅社區、非都市土地山坡地○○○區○○○○道法施行細則第四條規定，該法所稱新開發社區，指經主管機關認定之社區合於下列情形之一者：（一）可容納五百人以上居住或總計興建一百住戶以上者。（二）依山坡地有關法規規定於山坡地從事開發建築者。」經查上開函釋內容係指以「社區形式申請興建」之開發行為。至有關新市鎮興建內容，其區位之選定、計畫之擬定及後續建設與管制，係依新市鎮開發條例規定辦理。揭櫫上開說明，本案「擬定都市○○○○段僅就土地使用進行使用分區劃設、公共設施配置、交通系統、實施進度及經費……等擬定之，期間尚無法確認計畫區內個別開發、興建行為之開發者、開發項目、規模及其實質內容，即尚未進入實質開發階段，並無新市區建設、都市計畫工業區開發、工廠用地作為非工廠開發使用或拆除重建、整舊復新或維護保存等舊市區更新之情形。

（二十一）另就擬定都市計畫是否須辦理環評事宜，經查苗栗縣業有案例可循，依苗栗縣政府環境保護局94年1月4日環綜字第0930023146號函所示，依據都市計畫法辦理之「特定區計畫」非屬開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準範疇，惟各項開發行為應否實施環境影響評估，應依上開認定標準辦理。另查高鐵新增三站之其他已開發完成之特定區（包含苗栗、雲林）等，該兩縣於擬定高速鐵路車站特定區計畫時，皆未要求進行環評，此與現行法令規定於實務執行已有實例可循，爰上開環保署函釋內容於認定標準自無疑義。

（二十二）有關協議價購程序部分：

⒈依據土地徵收條例第11條規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。」參加人辦理高速鐵路彰化○○○區區段徵收前，分別以99年4月7日府地價字第0990081896號函及99年4月7日府地價字第0990081900號函以雙掛號郵件通知範圍內土地所有權人及地上物所有權人，於99年4月19日及21日召開協議價購會議，並檢附協議價購會議說明資料乙份，目的為讓所有權人先行了解相關法令規定及程序，以保障自身權益，並請所有權人於99年5月31日前陳述意見，符合土地徵收條例第11條及行政程序法第102條、第105條規定。

⒉協議價購會議及區段徵收說明會於同日先後召開乙節，事實上，召開協議價購會議時，地主提問及關心的議題仍是區段徵收申請領回抵價地的流程及配地的方式，於同日先後召開可避免所有權人往返奔波，對於遠地者更可節省時間及金錢，實務上亦多有採用。

⒊參加人於99年4月19日及4月21日辦理高速鐵路彰化站○○區區段徵收協議價購會議時，計有陳振明等19人提問，參加人並立即綜合答覆，會後並以參加人99年4 月28日府地價字第0980102655號函將會議紀錄函送所有權人，以使所有權人了解協議價購內容及提供諮詢聯絡方式，請所有權人於考慮後再提出是否同意協議價購或參與區段徵收，並非僅以開會方式協議。

⒋至於徵收補償基準以每平方公尺2,200元估算，未來公開標售以每平方公尺1萬3,000元進行推估乙節○○區區段徵收前土地大都為農業用地，區段徵收後為住宅區、商業區及產業專用區等建築用地，兩者使用強度及容許使用項目相差懸殊，加上政府投資建設後所產生的效益，價格當然更不能相提並論。

（二十三）有關是否須辦理環境影響評估部分：

⒈有關環境影響評估法第4條所定義之開發行為，其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用。又按環境影響評估法施行細則第8條所稱之規劃，係指可行性研究、先期作業、準備申請許可或其他經中央主管機關認定為有關規劃之階段行為。爰開發行為之範疇就上開規定已明確定義有案。惟查同法第5條第1項各款所規定應實施環境影響評估開發行為之類型（共11款），依同條第2款經行政院環保署訂定「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」辦理，即各類型開發行為是否須辦理環境影響評估之認定，皆依上開標準有所依據。基此，開發行為須符合上開認定標準須辦理環境影響評估後，始就「規劃階段」執行其環評程序。本案擬定都市○○○段是否須辦理環境影響評估，經查參加人前次對於原告所提行政準備（三）（四）書狀內容業已具狀答辯有案，非屬上開規定之範疇，無須辦理環境影響評估，復請參考前揭答辯內容及附件佐證資料。

⒉至原告所提依據96年12月28日修正公布實施之「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第31條第21款第（六）點規定，區段徵收位於非都市土地申請開發面積十公頃以上或擴建面積累積五公頃以上須辦理環境影響評估乙節，查依都市計畫法第81條規定為新訂都市計畫或擴大都市計畫而先行劃定計畫地區範圍，實施禁建之土地，屬於都市土地，其使用依都市計畫法管制之，為區域計畫法施行細則第12條所明定。本案經內政部於94年4月4日核定新訂都市計畫後，依據該計畫所核定之範圍賡續辦理擬定都市計畫，嗣經內政部都市計畫委員會審定後依據會議決議先行辦理區段徵收，並依土地徵收條例第37條規定於98年9月28日府地價字第0980233404A號及99年3月18日府地價字第0990061544A號公告禁止範圍內建築改良物之新建、增建、改建或重建及採取土石或變更地形。爰本案於都市計畫發布實施前依上開規定即屬都市土地，自與上開96年12月28日修正公布實施認定標準第31條第21款第（六）點規定須「位於非都市土地」之要件不符，無須辦理環境影響評估。

⒊按本案擬定都市計畫是否屬其認定標準第25條第1項規定之新市區建設，參加人已說明。又查行政院環保署85年6月3日（85）環署綜字第28954號函釋就其「新市區建設」已有明確定義，復依該署84年12月11日(84)環署綜字第66306號函釋略以：「所稱新社區新建，係指開發行為以社區形式申請興建」之行為，本案與上開定義「以社區形式申請興建」不符，即非屬其該條文認定標準之新市區建設。有關上開函釋及定義範疇均於參加人前次答辯書狀業已說明並檢附資料有案，苗栗縣亦已有案例可循，復請參閱前次答辯書狀。

⒋另查本特定區計畫人口係依內政部核定新訂都市計畫所設定，本案擬定都市○○○段依其核定之計畫人口（4,500人）規劃其所需之住宅區面積，並規定配置其周邊必要之公共設施，未來就其區內各基地範圍個別申請興建建築，亦非屬以社區形式興建之行為。又按所規劃之產業服務專用區係供未來產業發展使用，其使用項目依據計畫書土地使用分區管制要點規定辦理，尚與工業區、生物科技園區與工商綜合區無涉，原告所稱係對法令有所誤解，實無足採以如前述。

（二十四）有關本案擬定都市○○○段是否須辦理環境影響評估，經查參加人前次對於原告所提行政準備（三）（四）書狀內容業已具狀答辯有案，非屬上開規定之範疇，無須辦理環境影響評估，至原告所提依據96年12月28日修正公布實施之「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第31條第21款第（六）點規定，區段徵收位於非都市土地申請開發面積10公頃以上或擴建面積累積5公頃以上須辦理環境影響評估乙節，仍再補充說明如下:

⒈參加人對於原告行政準備（五）書狀所提答辯內容，復查96年12月28日修正公布實施之「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第31條第21款規定，係指「區段徵收」之開發行為，並須符合該款各項規定，始得辦理環境影響評估，又上開認定標準經行政院環境保護署於98年12月2日環署綜字第0980108239號函修正第31條內容，並將該款規定予以刪除，爰此，本案迄今已無該條款規定之適用。

⒉查上開認定標準自96年12月28日修正公布第31條第21款規定期間，本案尚於擬定都市○○○○○段，尚未辦理區段徵收，並無該條款規定具「區段徵收」之開發行為，復查都市○○○○○○區段徵收，應依都市計畫經內政部核定後始得確定。本案都市計畫經內政部都市計畫委員會於98年7月14日第710次會議審議通過，決議請參加人依土地徵收條例第4條規定，先行辦理區段徵收，俟彰化縣都市計畫委員會審定細部計畫及符合土地徵收條例第20條第1項、第3項但書規定後，再檢具變更主要計畫書、圖報由被告逕予核定後實施，其意指係先行辦理區段徵收並發價完成而確實可行後，都市計畫始得報請被告核定後實施。都市○○○○○○區段徵收無法辦理，應再報請內政部都委會審議修正都市計畫及其開發方式。查本案經上開內政部都委會於98年7月14日審定後（尚未核定），參加人賡續依據會議決議辦理區段徵收，嗣於被告99年6 月17日內授中辦地字第0990724729號函才核准辦理一併徵收範圍內公、私有土地上之私有土地改良物，參加人並於99年12月23日發價完成，都市計畫於被告100年2月24日核定。準此，被告核准徵收之時間係於行政院環保署98年12月2日修正其認定標準第31條規定後，其修正內容已將該款規定予以刪除，即無該規定之適用，自無須辦理環境影響評估。

（二十五）就有關是否環境影響評估部分補充說明如下：

⒈有關本案擬定都市○○○段是否須辦理環境影響評估，經查參加人前次對於原告所提行政準備（三）（四）（五）書狀內容業已具狀答辯有案，非屬上開規定之範疇，無須辦理環境影響評估。至原告所提依據96年12月28日修正公布實施之「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」（以下簡稱認定標準）第31條第1項第21款規定，其「區段徵收」之開發行為須辦理環境影響評估乙節，復查上開條文規定經行政院環境保護署於98年12月2日環署綜字第0980108239號函修正第31條內容，並將該款規定予以刪除，爰此，本案迄今已無該條款規定之適用。

⒉惟上開認定標準之修正後，開發行為之認定階段疑義，業經行政院環境保護署以99年1月18日環署綜字第0990006442號業已釋示有案，其該函文說明三略以：「中央法規標準法第18條規定：『各機關受理人民申請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。』本署98年12月2日以環署綜字第0980108239號令修正『開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準』，其中第3條至第31條及第39條於99年3月2日施行。關開發行為應否實施環境影響評估係以修正前或修正後之規定予以認定，應依上述原則辦理。」基此，96年12月28日之認定標準第31條第21款區段徵收開發行為應實施環境影響評估之規定，嗣於98年12月2日予以修正刪除，依行政院環保署上開函釋，其區段徵收程序終結前，適用新法規，即無該條規定之適用，再予敘明。

⒊揆諸96年12月28日修正公布實施之認定標準第31條第1項第21款之適用疑義，參加人已於歷次答辯說明有案，本案擬定都市○○○段非屬上開認定標準範疇，亦非該認定標準第25條第1項規定之「新市區建設」，並查苗栗縣已有案例可循，無需辦理環境影響評估。至區段徵收之開發行為除與上開96年12月28日修正公布實施認定標準第31條第1項第21款第（六）點規定須「位於非都市土地」之要件不符外，其「區段徵收」之開發行為，應依都市計畫經內政部核定後始得確定，本案都市計畫雖經內政部都委會於98年7月14日第710次會議審議通過，並決議請參加人依土地徵收條例第4條規定先行辦理區段徵收並發價完成後再報部核定，其意指均須確保區段徵收確實可行後，都市計畫才能報請被告核定並發布實施，否則應再報請內政部都委會審議修正計畫內容及其開發方式。鑑於此先行辦理區段徵收確保可行之作法，係內政部都委會決議之通案性原則，全國各縣市之都市計畫案件皆須遵照辦理，倘區段徵收無法執行，其都市計畫自無法核定公告實施。爰本案被告99年6月17日核准辦理徵收，參加人並於99年12月23日發價完成，都市計畫始經內政部100年2月24日核定，均於行政院環境保護署98年12月2日修正刪除其認定標準第31條後，自無該規定之適用。再者，上開認定標準修正後，開發行為之認定階段疑義業經行政院環保署上開號函明釋有案，開發行為應否實施環境影響評估係以98年12月2日認定標準修正前或修正後之規定予以認定，本案區段徵收處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規，爰本案是否須辦理環境影響評估之系爭事項，就法令規定要件、區段徵收開發行為之認定及法令修正前後適用疑義，均已重新詳述如上，無需辦理環境影響評估。

⒋另查本案擬定都市計畫經內政部都市計畫委員會審議階段，須提供「區段徵收可行性評估報告」乙節，經查上開可行性評估報告，係依區段徵收實施辦法第4條規定辦理，按該條規定其報告書係作為各級都市計畫委員會或區域計畫委員會審議之參考，非屬區段徵收開發行為之認定依據。上開可行性評估報告屬提供審議參考性質，倘區段徵收評估不可行，自無法進行都市計畫內容之審議。爰其區段徵收可行性評估報告僅為該都市○○○○○段之參考文件。

⒌又查新訂都市計畫申請書內容，各級都委會就是否破壞農業生產環境之完整性部分詳加審查部分，查本特定區計畫於草案擬定時，為不破壞周邊農業生產之完整性，以將八堡一圳及八堡二圳之農業灌溉水路現況完整保留，並規劃為水利專用區，水圳兩側以綠帶予以區隔保護，特定區內卓乃潭排水及田中大排均規劃公共設施維持原排水功能，其灌排水路均未影響周邊農業生產環境。本案各使用分區產生之排水量，亦於區內規劃六處公園兼滯洪池以收納多餘之地表逕流，不增加區外之排水負荷，對於區外農業環境並無影響。再者特定區內規劃之各項使用分區，系提供花卉產業為基礎之使用性質，並以低密度開發為限，倘無個別開發行為，仍可作為農業生產使用。上開規劃草案皆已詳加考量，各級都委會審議期間，參加人所屬農業單位及行政院農委會均有指派代表列席，對於本規劃方案均無異議，本縣都委會及內政部都委會始能審議予以通過。

（二十六）有關是否環境影響評估部分：

⒈為本案擬定都市○○○段是否須辦理環境影響評估，經查參加人前次對於原告所提行政準備（三）（四）

（五）（八）書狀內容業已具狀答辯有案，非屬上開規定之範疇，無須辦理環境影響評估。

⒉有關擬定或變更都市計畫辦理環評乙節，另查行政院環保署101年9月12日環署綜字第1010072929號函略以：「五、都市計畫住宅區開發，多非採『開發許可』方式，而是於都市計畫發布實施後，逕依都市計畫主管機關核定發布內容、建築法及其他相關法令規定辦理。為使擬定或變更都市計畫內容涉及社區開發，其環境影響評估辦理時機予以明確，本署依據環境影響評估法相關規定，於88年8月16日（88）環署綜字第0039418號函釋相關辦理原則在案。迄今相關案件均依該函釋辦理，尚無窒礙難行之處。」復查該署上開88年函釋，變更或擬定都市計畫內容包括新社區（新市區）興建或擴建，如有「認定標準」第25條第1項規定所列情形之一者，應實施環境影響評估；且應於都市計畫細部計畫核定前，依環境影響評估法規定辦理。

⒊行政院環保署上開函釋內容對於擬定都市計畫是否辦理環境影響評估已臻明確，復依該署84年12月11日（84）環署綜字第66306號函釋所稱新社區興建，係指開發行為以「社區型式申請興建」之情形。爰本案擬定都市計畫僅就土地使用進行使用分區劃設、公共設施配置、交通系統、實施進度及經費……等擬定之，期間尚無法確認計畫區內個別開發、興建行為之開發者、開發項目、規模及其實質內容，即尚未進入實質開發階段，未有以社區型式申請興建之情形，既使都市計畫規劃「住宅區」，俟後土地所有權人仍需依其土地使用分區管制要點及都市計畫法臺灣省施行細則第15條規定申請建築使用，其是否以社區型式申請興建，於擬定都市計畫時均尚未明確，爰依法非屬認定標準第25條第1項規定之範疇，無須辦理環境影響評估。

⒋綜上所述，本案擬定都市計畫應就其函示內容辦理，依參加人認定本案非屬上開規定範疇，無須辦理環境影響評估。

（二十七）綜上，原告主張無理由，請判決如參加人之聲明。

六、本院按，土地徵收條例第4條第1項、第2項規定：「有下列各款情形之一者，得為區段徵收：一、新設都市地區之全部或一部，實施開發建設者。二、舊都市地區為公共安全、衛生、交通之需要或促進土地之合理使用實施更新者。三、都市土地之農業區、保護區變更為建築用地或工業區變更為住宅區、商業區者。……前項第一款至第三款之開發範圍經中央主管機關核定者，○○○區段○○○○○區段徵收公告期滿後一年內發布實施都市計畫，不受都市計畫法第五十二條規定之限制。」區段徵收實施辦法第2條規定：「區段徵收作業程序如下：一、準備作業：（一）範圍勘選。（二）辦理變更、新訂或擴大都市計畫作業。（三）範圍邊界分割測量。（四）建築改良物禁止事項之報核及公告。（五）地籍資料整理、調查及繕造清冊。（六）徵收補償費查估及繕造清冊。二、正式作業：（一）核定抵價地比例。（二）召開協議價購會議。（三）召開區段徵收說明會。（四）區段徵收計畫書之報核、審議及核准。（五）區段徵收公告及通知。（六）異議處理及通知。（七）發給抵價地案件之申請、審查及核定。（八）徵收補償費之發放或存入保管專戶。（九）公有土地及未登記土地之處理。（一○）囑託辦理區段徵收土地所有權移轉登記、公有土地所有權移轉或管理機關變更登記、他項權利塗銷或變更登記、建物滅失或標示變更登記。（一一）工程施工。（一二）辦理抵價地分配。（一三）地籍整理。（一四）囑託辦理開發完成後土地所有權登記或管理機關變更登記。（一五）辦理抵押權或典權登記。

（一六）土地之處分。（一七）財務結算。（一八）撰寫成果報告。」第3條規定：「都市○○○○○○○區段徵收地區，其細部計畫已發布實施且明確記載區段徵收範圍者，依其範圍辦理；未明確記載區段徵收範圍者，由需用土地人會同當地直轄市或縣（市）主管機關及其他相關機關勘選。」第4條規定：「都市計畫之變更、新訂、擴大或農村社區實施更新或非都市土地實施開發建設，擬以區段徵收方式開發時，由需用土地人會同當地直轄市或縣（市）主管機關及其他相關機關勘選區段徵收範圍，並填寫區段徵收評估報告書，作為各級都市計畫委員會審議都市計畫或區域計畫委員會審議區域計畫之參考。」第5條規定：「前條區段徵收評估報告書，應記載下列事項，並應附具範圍圖：一、開發目的。二、法令依據。三、區段徵收範圍勘選原則、四至及面積。四、土地權屬及其面積。五、土地使用現況。六、都市計畫或土地使用配置規劃情形。七、預計土地所有權人領回抵價地比例。八、土地所有權人意願。九、開發總費用、經費來源、償債能力等財務計畫分析。一○、目前實際作業情況及預定工作進度表。一一、總結。」第8條規定：「區段徵收範圍勘定後，應配合辦理新訂或擴大都市計畫者，直轄市或縣（市）政府應先依規定層報核可後，再依都市計畫法定程序辦理之。」

七、上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘兩造所不爭執，並有原處分書、被告92年8月5日臺內營字第0920087857號函、92年11月6日臺內營字第0920089756號函、93年3月25日臺內地字第0930060635號函、93年12月28日臺內營字第0930088467號函、94年4月4日臺內營字第0940082517號函、98年7月31日內授營都字第0980807692號函、98年8月17日內授中辦地字第0980725208號函、98年9月7日內授中辦地字第0980725395號函、98年9月2日臺內地字第0980163706號函、99年6月17日內授中辦地字第0990724729號函、99年7月26日臺內地字第0990152284號函、99年8月5日內授中辦地字第0990725140號函、100年1月18日臺內地字第0990261119號函、100年11月21日內授營都字第01000225228號函、內政部都市計畫委員會第152次會議紀錄、內政部都市計畫委員會第695次會議紀錄、內政部都市計畫委員會第710次會議紀錄、內政部2009年12月底鄉鎮市區戶口人口數統計表、內政部區域計畫委員會第152次會議紀錄、93年12月編印之「區段徵收作業手冊」流程圖、內政部土地徵收審議委員會第219次會議簽到簿、內政部土地徵收審議委員會99年6月9日第237次會議紀錄、內政部土地徵收審議委員會第240次會議紀錄、參加人95年7月17日府城計字第0950136194A號函、95年7月17日府城計字第0950136194B號函、98年3月20日府建城字第0980065431A號函、98年3月20日府建城字第0980065431B號函、98年3月20日府建城字第0980065431C號函、98年8月5日府地價字第0980184028號函、98年9月28日府地價字第0980233404A號公告、99年3月18日府地價字第0990061544A號公告、99年4月8日府地價字第0980102648號函、99年4月8日府地價字第0990081896號開會通知單、99年4月7日府地權字第0990081900號開會通知單、99年4月7日府地價字第0990081903號函、99年4月7日府地價字第0990081896號開會通知單、99年4月28日府地價字第0980102655號函、99年7月16日府地價字第0990177391號函、99年10月26日府地價字第0990267885號函、99年11月19日府地價字第0990292738號函、99年11月1日府地價字第0990277892A號函、99年11月1日府地價字第0990277892B號函、99年12月10日府地價字第0990316010A號函、99年12月10日府地價字第0990316010B號函、99年12月10日府地價字第0990316010C號函、99年12月10日府地價字第0990316010D號函、99年12月10日府地價字第0990316010E號函、99年12月10日府地價字第0990316010F號函、93年12月「新訂彰南花卉園區（含高鐵彰化車站）特定區計畫」申請書、99年12月擬訂高速鐵路彰化車站特定區計畫書、擬訂彰南花卉園區（含高鐵彰化車站）特定區計畫、擬訂彰南花卉園區（含高鐵彰化車站）特定區計畫圖、99年4月高速鐵路彰化車○○○區區段徵收協議價購暨區段徵收說明會資料、98年7月擬定高速鐵路彰化車站特定區計畫（細部計畫）案區段徵收可行性評估（草案）、100年3月7日府地價字第1000053837號函、100年3月14日府建城字第1000063182B號公告、100年3月22日府建城字第1000073220B號公告、彰化縣都市計畫委員會第187次會議紀錄、彰化縣都市計畫委員會第193次會議紀錄、行政院81年7月28日臺81內字第26274號函、91年12月6日院臺內字第0910061625號函、93年1月7日院臺交字第0930000012函、100年4月14日院臺訴字第1000093052號函、行政院環保署84年12月11日（84）環署綜字第66306號函釋、85年6月3日（85）環署綜字第28954號函釋、91年3月4日環署綜字第0910014608號函、95年4月11日環署綜字第0950022968號公告、95年8月16日環署綜字第0950059305號函、99年1月18日環署綜字第09900064 42號函、100年11月7日環署綜字第1000091364號函、法務部90年3月28日（90）法律字第009099號函、95年3月15日法律字第0950005744號函、農委會93年6月29日農科字第0930020329號函、93年7月14日農科字第0930132605號函、交通部高速鐵路工程局99年8月19日高鐵二字第0990019948號函、苗栗縣環境保護局94年1月4日環綜字第0930023146號函、臺灣高速鐵路股份有限公司99年8月4日臺高興發字第0990001408號函、高速鐵路彰化車○○○區區段徵收作業程序彙整表、高速鐵路彰化車○○○區區段徵收地主陳述意見書、高速鐵路彰化車○○○區區段徵收地主陳述意見紀錄及綜理表、高速鐵路彰化車○○○區區段徵收協議價購會議發言人簽名到簿、高速鐵路彰化車○○○區區段徵收說明會土地所有權人簽到簿、擬定高鐵彰化車站特定區計畫案公開說明會簽到簿、98年及99年都市計畫案核定一覽表、各縣市稻米生產量表、自臺鐵臺中站搭乘對號列車至臺鐵彰化站之時刻表、自臺鐵臺中站搭乘對號列車至臺鐵田中站之時刻表、高鐵臺中車站特定區土地照片、中國時報100年6月14日報導、97年12月8日自由時報電子報報導、地政資訊網路e點通下載之高鐵彰化車站站體部分用地土地使用分區情形、96年6月30日人民網網頁影本、高速鐵路彰化車○○○區區段徵收評估報告書、行政院環境保護署84年12月11日（84）環署綜字第66306號函、101年9月12日環署綜字第1010072929號函等件附卷可稽，為可確認之事實。

八、兩造之爭點：本件特定區計畫尚未核定通過，被告可否先行核准區段徵收？被告據參加人代表列席該部都市計畫委員會第695次及第710次會議之說明，同意先行辦理區段徵收，未予原告陳述意見之機會是否適法？原處分未記載本案特○○○區○○區段徵收審議通過之理由等是否違法？原告主張原處分未經農業主管機關同意且應取得農委會之書面同意是否有理由？參加人是否已踐行協議價購程序？有無原告所稱不具合法要件之情形？原處分是否符合急迫性及必要性？是否符合比例原則？原處分作成之前是否應先實施環境影響評估？茲分述如下：

（一）按都市計畫法第52條固規定：「都市計畫範圍內，各級政府徵收私有土地或撥用公有土地，不得妨礙當地都市計畫。公有土地必須配合當地都市計畫予以處理，其為公共設施用地者，由當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所於興修公共設施時，依法辦理撥用；該項用地如有改良物時，應參照原有房屋重建價格補償之。」惟土地徵收條例第4條另規定：「（第1項）有下列各款情形之一者，得為區段徵收：一、新設都市地區之全部或一部，實施開發建設者。二、舊都市地區為公共安全、衛生、交通之需要或促進土地之合理使用實施更新者。三、都市土地之農業區、保護區變更為建築用地或工業區變更為住宅區、商業區者。四、非都市土地實施開發建設者。五、農村社區為加強公共設施、改善公共衛生之需要或配合農業發展之規劃實施更新者。六、其他依法得為區段徵收者。（第2項）前項第一款至第三款之開發範圍經中央主管機關核定者，○○○區段○○○○○區段徵收公告期滿後一年內發布實施都市計畫，不受都市計畫法第五十二條規定之限制。……（第4項）第一項第四款或第六款之開發，涉及都市計畫之新訂、擴大或變更者，得依第二項之規定辦理；未涉及者，得依前項之規定辦理。」其中第2項已明定，為利於區段徵收之開發，其開發範圍涉及都市計畫之新訂、擴大或變更者，○○○區段○○○○○區段徵收公告期滿後1年內發布實施都市計畫，並不受都市計畫法第52條規定之限制。又土地徵收條例第38條規定：「需用土地人申請區段徵收土地，應檢具區段徵收計畫書、徵收土地圖冊及土地使用計畫圖，送由當地直轄市或縣（市）主管機關邀集需用土地人及土地所有權人舉行公聽會後，報請中央主管機關核准。內政部申請區段徵收時，準用前項規定報請行政院核准。」經查，本件參加人前申請「新訂彰南花卉園區（含高鐵彰化車站）特定區計畫案」時，經被告區域計畫委員會93年12月16日第152次會議審查決議略以：原則同意，並請申請單位（參加人）於三個月內修正計畫書圖送被告營建署查核無誤後，核發同意函等語，嗣被告於94年4月4日同意本案新訂都市計畫，面積為984.04公頃；其後，參加人以高鐵站便捷交通區位優勢，配合鄰近觀光遊憩資源及彰化國家花卉園區建設計畫，發展觀光等產業，並建置金融、貿易、決策支援產業核心，爰依都市計畫法規定於95年7月19日至8月18日辦理公開展覽，並於95年8月1日至3日分於北斗鎮公所、田中鎮公所、溪州鄉公所及社頭鄉公所辦理4場都市計畫說明會，復經被告都市計畫委員會97年11月18日第695次會議議決縮減特定區計畫面積，其決議略以：考量高鐵彰化車站周邊地區之土地使用規劃較有急迫性及必要性，第一階段以縣府於本（第3）次專案小組會議中所提高鐵彰化車站周邊地區規劃實質之土地使用分區及公共設施用地（面積約203.9346公頃）部分，先行擬訂特定區計畫，至其餘第二種及第三種農業區部分另案擬訂特定區計畫或維持非都市土地，並請參加人重新辦理公開展覽及說明會等語；而參加人旋依前開決議於98年3月23日至4月23日重新辦理公開展覽，並於98年4月6日至7日分於田中鎮公所、社頭鄉公所、北斗鎮公所及溪州鄉公所辦理4場都市計畫說明會在案，被告都市計畫委員會於98年7月14日第710次會議審議通過，決議請參加人依土地徵收條例第4條規定，先行辦理區段徵收，並依土地徵收條例第20條第1項、第3項規定發價完成後，再檢具變更主要計畫書、圖報由被告逕予核定後實施等情，分別有高速鐵路彰化車○○○區區段徵收作業程序彙整表、被告區域計畫委員會第152次審查會議、都市計畫委員會第695次會議、內政部都市計畫委員會第710次會議、土地徵收審議委員會第219次會議等會議紀錄及簽到簿、被告94年4月4日臺內營字第0940082517號函、98年8月17日內授中辦地字第0980725208號函、98年9月7日內授中辦地字第0980725395號函、98年9月2日臺內地字第0980163706號函、參加人95年7月17日府城計字第0950136194A號函、95年7月17日府城計字第0950136194B號函、98年3月20日府建城字第0980065431A號函、98年3月20日府建城字第0980065431B號函、98年3月20日府建城字第0980065431C號函、98年8月5日府地價字第0980184028號函、刊登新聞紙剪報、公開說明會簽到簿等件在卷可稽（參見本院卷第450頁至第499頁）。另參加人提經被告都市計畫委員會98年7月14日第710次會議審查決議略以：「本案除下列各點外，其餘准照參加人98年6月30日府建城字第0980154006號函送之計畫書、圖及本會專案小組初步建議意見通過，並退請該府依照修正計畫書、圖後，報由內政部逕予核定，免再提會討論。一、原則同意彰化縣政府於本次會議所提之區段徵收可行性評估報告，並請縣府依本會專案小組建議意見（六）繼續辦理。」至專案小組建議意見（六）略以：「本案若經委員會審議同意以區段徵收方式辦理，請參加人依下列方式辦理：1.請參加人另依土地徵收條例第4條規定，先行辦理區段徵收，俟彰化縣都市計畫委員會審定細部計畫及符合土地徵收條例第20條第1項、第3項但書規定後，再檢具變更主要計畫書、圖報由被告逕予核定後實施；如無法於委員會審議通過紀錄文到3年內完成者，請參加人於期限屆滿前敘明理由，重新提會審議延長上開開發期程。2.委員會審議通過紀錄文到3年內未能依照前項意見辦理者，仍應維持現行非都市土地，惟如有繼續開發之必要，應重新依都市計畫法定程序辦理檢討變更。」有上開被告都市計畫委員會98年7月14日第710次會議紀錄在卷足憑（參見本院卷第478頁、第479頁背面）。故本件都市計畫之擬訂係為改善居民生活環境，並促進市○○○○街有計畫之均衡發展所需，並經各級都市計畫委員會依法審查完竣，且經被告都委會附帶決議需先行辦理區段徵收，俟彰化縣都市計畫委員會審定細部計畫及依土地徵收條例第20條補償費發放完竣後，再檢具主要計畫書、圖報由被告逕予核定後實施。嗣參加人即依前開都市計畫審定內容及被告都委會附帶決議，以99年6月2日府地價字第0990134158號函檢具土地徵收條例第38條規定之區段徵收計畫書、圖，申請區段徵收面積174.24公頃，並一併徵收範圍內公、私有土地上之私有土地改良物，案經提送被告土地徵收審議委員會99年6月9日第237次會議審議通過，被告並以99年6月17日內授中辦地字第0990724729號函核准徵收；後因修訂本案都市計畫細部計畫有關區段徵收剔除原則，參加人於99年7月21日檢具修訂後本案區段徵收計畫書、圖等相關資料，報經被告土地徵收審議委員會99年7月28日第240次會議審議通過，被告復以99年8月5日內授中辦地字第0990725140號函核准在案等情，亦有各該函、高速鐵路彰化車○○○區區段徵收計畫書、徵收土地圖冊及土地使用計畫圖、被告土地徵收審議委員會99年6月9日第237次、第240次會議紀錄等件附卷可參，是被告所為之區段徵收處分，尚非無據。

（二）雖原告訴稱「都市計畫之擬訂，原則上為土地徵收之先行程序，俾能作為土地徵收是否符合公益性、合目的性及必要性之擔保，兩者唇齒相依，依法規範之整體解釋，欲在例外情形先行區段徵收者，必須從嚴解釋，方能確實保障人民之財產權，否則核准先行區段徵收即屬違法。……按司法院釋字第409號解釋理由書：『徵收土地對人民財產權發生嚴重影響，舉凡徵收土地之各項要件及應踐行之程序，法律規定應不厭其詳。有關徵收目的及用途之明確具體、衡量公益之標準以及徵收急迫性因素等，均應由法律予以明定，俾行政主管機關處理徵收事件及司法機關為適法性審查有所依據。』即知土地徵收既屬對人民財產權、工作權及生存權等最嚴厲之侵害，當屬最後、不得已之手段，猶應以最審慎態度為之，以免公權力遭受濫用，過度侵害人民基本權益。……觀察上開條文，可知其立法意旨係在於促進區域均衡發展、國土之合理利用，以達成改善居民生活環境之目的，且都市計畫與土地徵收兩者有密不可分之關係，土地徵收係本於合法、合理之都市計畫而來，都市計畫尤為土地徵收有無具備公益性之擔保，因此必先有合法、合理之都市計畫，始得啟動正當之土地徵收。是以，依據土地徵收條例第4條第2項所為之『先行區段徵收』，既然為都市計畫法第52條之『例外規定』，自應予嚴格解釋。惟查，被告都委會第695次、710次會議審定本區主要計畫時卻決議，應俟區段徵收完成發價程序後始得公告都市計畫，參加人並依此否准『先設站暫緩辦理區段徵收』之請求，認為『完成區段徵收係為都市計畫公告之前提』云云，實係罔顧土地徵收必須在有公益需求且有必要性之前提下，所為不得已之基本權侵害行為，依前述大

則上應先有都市計畫，始得為土地徵收，依『例外從嚴解釋』之法理，應僅在極其例外情形得以先行區段徵收，否則實不足以在追求公益之際，確實維護人民之私權，主管機關並應參酌人民意見、敘明理由，落實人民之程序參與權，以確保人民實體上之權益。今本案特定區計畫既然尚未核定通過，即不應率然先行核准區段徵收，故被告實係濫用裁量，將土地徵收條例第4條第2項『得先行區段徵收』強行解釋成『必須先行區段徵收』，亦即，將『都市計畫為土地徵收之前提』誤解為『完成區段徵收係為都市計畫公告之前提』，顯然違背相關解釋及法規之本意，且不附任何合理正當之理由，構成裁量瑕疵。」云云。經查，為利於區段徵收之開發，其開發範圍涉及都市計畫之新訂、擴大或變更者，○○○區段○○○○○區段徵收公告期滿後1年內發布實施都市計畫，不受都市計畫法第52條規定之限制，已為前開所闡述明確。本件依前開被告都市計畫委員會98年7月14日第710次會議審查決議及專案小組建議意見（六），可知本件都市計畫之擬訂係為改善居民生活環境，並促進市○○○○街有計畫之均衡發展所需，自有必要性及公益性。另在程序上，該都市計畫案並經各級都市計畫委員會依法審查完竣，由被告都市計畫委員會附帶決議需先行辦理區段徵收，俟彰化縣都市計畫委員會審定細部計畫及依土地徵收條例第20條補償費發放完竣後，再檢具主要計畫書、圖報由被告逕予核定後實施；嗣參加人於99年6月2日依前開都市計畫審定內容及被告都委會附帶決議，依土地徵收條例第4條規定，檢具土地徵收條例第38條規定之區段徵收計畫書、圖，申請區段徵收面積174.24公頃，並一併徵收範圍內公、私有土地上之私有土地改良物，經被告土地徵收審議委員會審議通過，並以原處分核准徵收，復為上開認定明確。其後，本件參加人以99年11月1日府地價字第0990277892A號公告，公告期滿，參加人旋即以99年12月10府地價字第0990316010A至0000000000F號函通知徵收範圍內之土地所有權人等，於99年12月16、17、20、21、22、23日辦理各項補償費、救濟金發放作業，並以100年3月14日府建城字第1000063182B號公告實施「擬訂高速鐵路彰化車站特定區計畫」，100年3月22日府建城字第1000073220B號公告實施「擬訂高速鐵路彰化車站特定區計畫（細部計畫）」完成在案等情，另有各該函附卷可參（參見本院卷第513頁至第529頁）。本件區段徵收案之開發，涉及都市計畫之新訂、擴大或變更，業經前開法定程序審查通過，依照首揭說明，自得先○○○區段○○○○○區段徵收公告期滿後1年內發布實施都市計畫，不受都市計畫法第52條規定之限制，並無違誤。是原告上節所稱「都市計畫尤為土地徵收有無具備公益性之擔保，因此必先有合法、合理之都市計畫，始得啟動正當之土地徵收。」「依前述大法官會議解釋、區段徵收及都市計畫相關規定之意旨，原則上應先有都市計畫，始得為土地徵收，依『例外從嚴解釋』之法理，應僅在極其例外情形得以先行區段徵收，否則實不足以在追求公益之際，確實維護人民之私權，主管機關並應參酌人民意見、敘明理由，落實人民之程序參與權，以確保人民實體上之權益。」等云，係屬對法令規定之主觀見解及期待，容屬誤會，尚非可採。

（三）另按，行政程序法第97條第2款規定：「書面之行政處分有下列各款情形之一者，得不記明理由︰……二、處分相對人或利害關係人無待處分機關之說明已知悉或可知悉作成處分之理由者。……」又「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關。」「直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。前項公告之期間為三十日。」土地徵收條例第14條、第17條及第18條分別定有明文。本件原告固主張：「本案被告99年6月17日內授中辦地字第0990724729號函及99年8月5日內授中辦地字第0990725140號函等二書面行政處分，未記載事實、理由及其法令依據，顯有重大明顯瑕疵，應予撤銷。……大法官已揭示涉及土地徵收之法律規定應不厭其煩，則依相關法律作成之行政處分自亦應依循『不厭其煩』要求辦理而無除外情形，不容行政機關恣意省略法律規定應記載事項，況本土地徵收條例第1條第2項明白規定：『土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。』故被告做成書面系爭行政處分時，自應嚴格遵守行政程序法中行政處分應記載事項之相關規定，而無恣意省略刪減記載之裁量空間。復按，土地徵收之目的，需基於『公共利益』之需要，且其徵收範圍應以所興辦事業之『必需者』為限，土地徵收條例第3條：『國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必需者為限……』有明文可稽，又土地徵收雖不排除○○○區段○○○段為之，但依土地徵收條例第4條規定之文字以觀，行政機關係『得』選擇區段徵收、而非『應』區段徵收方式辦理土地徵收事宜，況區段徵收影響人數及土地面積等人民權利情形較之『一般徵收』更劇，需用土地機關及核准徵收機關更應詳加說明辦理區段徵收之公益性、必要性為何，更何況『先行區段徵收』乃都市計畫之『例外』情形，從嚴解釋並說明其行政處分作成之法令依據、裁量依據，更自不待言。故在立法者或行政機關在依循前開大法官釋字第409號解釋文意旨，就『衡量公益之標準以及徵收急迫性因素』訂定明確之法律或作業辦法等之前，本案之被告及參加人實有依據土地徵收條例第3條規定，詳細說明辦理區段徵收之『公共利益』為何以及所徵收土地面積是否為該興辦事業所必需，並就前開『公共利益』及『必要性』之判斷因素、審酌標準一一予以詳述，始謂適法。又被告訴訟代理人雖臨訟於鈞院準備程序中表示，系爭行政處分所依據之法律乃土地徵收條例第4條第2項：……。惟被告所言並非適法合理，蓋其訴訟代理人所執之詞，乃執行依據，而非辦理土地徵收之法令依據，況區段徵收僅係『土地徵收』方式之一，且其徵收方式乃最劇烈、侵害人民權益最甚，故被告所應敘明者，乃系爭計畫案辦理土地徵收之『目的』為何，究係因興辦土地徵收條例第3條中何款之事業，故有辦理土地徵收之必要，而徵收之範圍是否又為興辦該事業所必須，此方符土地徵收條例第1條所規定『為實施土地徵收，促進土地利用，增進公共利益，保障私人財產，特制定本條例。』之立法目的。惟經查，本案系爭行政處分，既以書面為之，然並未依照前開行政程序法之規定，記載本案特定農業區辦理區段徵收審議通過之理由，徵收是否符合公益性及必要性之說明，又係依何法律規定而據以作成系爭行政處分，且被告亦未於本件訴訟提起『前』為應記載事項之補正作為，本案系爭行政處分及徵收公告實有重大明顯瑕疵，應予撤銷。」云云。但查，有關徵收土地或土地改良物，係由中央主管機關核准之；中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關；直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人，分別為前揭土地徵收條例第14條、第17條及第18條所明定。本件需用土地人（參加人）依土地徵收條例第10條至第13條等相關法規規定之程序提出區段徵收之申請，經被告依同條例第14條規定審查後核准，並依同條例第17條及第18條規定通知參加人，由其公告後以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。依據上開規定，被告為中央主管機關，於核准徵收土地或土地改良物後，僅需將原案通知被告即可，至於徵收事實、理由、法令依據及範圍等，則由參加人於後階段處理時，依規定通知相關權利人或使其知悉。本件被告於作成核准徵收處分前，參加人曾於95年7月19日至8月18日辦理公開展覽，其後並於95年8月1日至3日分於北斗鎮公所、田中鎮公所、溪州鄉公所及社頭鄉公所辦理4場都市計畫說明會；復經被告都市計畫委員會97年11月18日第695次會議議決縮減特定區計畫面積，其決議略以：考量高鐵彰化車站周邊地區之土地使用規劃較有急迫性及必要性，第一階段以參加人於本（第3）次專案小組會議中所提高鐵彰化車站周邊地區規劃實質之土地使用分區及公共設施用地（面積約203.9346公頃）部分，先行擬訂特定區計畫；至其餘第二種及第三種農業區部分另案擬訂特定區計畫或維持都市土地，並請參加人重新辦理公開展覽及說明會；嗣參加人依前開決議於98年3月23日至4月23日重新辦理公開展覽，並於98年4月6日至7日分於田中鎮公所、社頭鄉公所、北斗鎮公所及溪州鄉公所辦理4場都市計畫說明會在案，分別有高速鐵路彰化車○○○區區段徵收作業程序彙整表、被告都市計畫委員會第695次會議紀錄及簽到簿、參加人95年7月17日府城計字第0950136194A號函、95年7月17日府城計字第0950136194B號函、98年3月20日府建城字第0980065431A號函、98年3月20日府建城字第0980065431B號函、98年3月20日府建城字第0980065431C號函、98年8月5日府地價字第0980184028號函、刊登新聞紙剪報、公開說明會簽到簿等件在卷可稽（參見本院卷第450頁、第457頁至第475頁）。另被告都市計畫委員會於98年7月14日第710次會議審議通過，決議請參加人依土地徵收條例第4條規定，先行辦理區段徵收，俟彰化縣都市計畫委員會審定細部計畫及符合土地徵收條例第20條第1項、第3項但書規定後，再檢具變更主要計畫書、圖報由本部逕予核定後實施；參加人遂依前揭都市計畫委員會決議，依土地徵收條例第11條及第38條規定，邀集土地所有權人於99年4月19日及21日舉辦協議價購及區段徵收說明會（協議價購及區段徵收說明會程序各自均錯開）等，隨函並檢送區段徵收協議價購暨區段徵收說明會資料（參見本院卷第745頁至第768頁），記載範圍、面積、價購及補償標準、法令依據、所有權人得行使之權利等內容，並由土地所有權人陳述意見，案並經被告土地徵收審議委員會99年6月9日第237次會議審議通過本案區段徵收計畫書（其後99年7月28日第240次會議審議通過修訂本案區段徵收計畫書）在案，亦有被告都市計畫委員會第710次會議紀錄、被告土地徵收審議委員會第240次會議紀錄、參加人99年4月8日府地價字第0990081896號函、99年4月7日府地權字第0990081900號函、99年4月7日府地價字第0990081903號函、99年4月7日府地價字第0990081895號等協議價購、徵收說明會開會通知單存卷可查（參見本院卷第477頁、第500頁至第502頁、第512頁）。顯見，被告核准本件區段徵收處分之相對人或利害關係人，皆可於事前充分得知本案相關訊息，應無待核准徵收機關之說明已知悉或可知悉作成處分之理由。是原告上節主張原處分未記載事實、理由及其法令依據，顯有重大明顯瑕疵，且違反明確性原則，應予撤銷云云，容有誤解，洵非可採。

（四）又行政程序法第102條前段固規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」但同條但書亦規定，如法規另有規定者，從其規定。另土地徵收條例第10條第1項及第2項規定：「需用土地人興辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者，於申請徵收土地或土地改良物前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可。需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者，不在此限。」第11條規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。前項協議之內容應作成書面，並應記明協議之結果。如未能達成協議，應記明未達成協議之理由，於申請時送交中央主管機關。第一項協議價購，依其他法律規定有優先購買權者，無優先購買權之適用。第一項協議價購，應由需用土地人依市價與所有權人協議。前項所稱市價，指市場正常交易價格。」及第38條規定：「需用土地人申請區段徵收土地，應檢具區段徵收計畫書、徵收土地圖冊及土地使用計畫圖，送由當地直轄市或縣（市）主管機關邀集需用土地人及土地所有權人舉行說明會後，報請中央主管機關核准。」上開土地徵收條例有關土地徵收應舉行公聽會或說明會之規定，應屬首開行政程序法第102條但書所規定「法規另有規定者，從其規定」情形。亦即，土地在徵收前若經需用土地人舉行公聽會或說明會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見，並作成紀錄於徵收計畫書內併送核准機關考量，則核准徵收後，交由直轄市或縣（市）主管機關公告前，應無庸再重複踐行行政程序法第102條陳述意見之程序。本件原告雖主張「本件先行區段徵收之決定，早在97年11月18日、98年7月14日之被告都委會第695次、710次會議中即拍版定案，事隔已久始允許人民在協議價購程序中陳述意見，不過行禮如儀，無從發揮參與決策、決策透明化之作用，是以，原處分機關在作成侵害人民權益之行政處分前，仍未遵守行政程序法給予處分相對人陳述意見機會之規定，核與正當法律程序不符：……本件不論是都市○○○○○○區段徵收之核准，抑或是徵收程序之發動與進行，性質上均屬行政程序之一部，應有行政程序法之適用（行政程序法第2條第1項參照），俾能使行政行為遵循公正、公開與民主之程序，確保依法行政，以保障人民權益、提高行政效能，並增進人民對行政之信賴（行政程序法第1條參照）。況行政程序法較之都市計畫法制定公布在後（都市計畫法早在28年即制定公布；行政程序法則在88年始行制定），為行政程序所應遵循之總則性規定，故本件理應在作成先行區段徵收程序決定之前，適用行政程序法，給予被徵收之相對人陳述意見之機會，俾能落實行政程序之民主參與面向。又按，各級都市計畫委員會組織規程第10條：『都市計畫委員會開會時，得允許與案情有關之公民或團體代表列席說明，並於說明完畢後退席。』即本於憲法保障人民財產權之意旨、基於民主原則所衍生之程序參與權，其目的在於藉由程序上之參與，深化溝通管道，以保障人民之實體權利，並免於事後紛爭頻仍，方能確保行政程序具有正當性之基礎。然查，原告為本件先行區段徵收處分之相對人，依法應有在行政機關作成先行區段徵收之核准處分前陳述意見之機會，惟觀諸本件被告都委會97年11月18日及98年7月14日之第695、710兩次決議等會議紀錄，原處分機關作成本件先行區段徵收之決定前，並未允許與本案有關之原告列席陳述意見，而僅憑參加人列席代表說明，政策竟爾一夕轉向，同意以先行辦理區段徵收方式進行，全未依上開行政程序法規定給予相對人即原告陳述意見之機會，於法核有未合。」云云。經查，本件於都市計畫規劃審議過程中，參加人業已於95年7月19日至8月18日辦理公開展覽，其後並於95年8月1日至3日分於北斗鎮公所、田中鎮公所、溪州鄉公所及社頭鄉公所辦理4場都市計畫說明會；後因範圍縮減之故，參加人復於98年3月23日至4月23日重新辦理公開展覽，並於98年4月6日至7日分於田中鎮公所、社頭鄉公所、北斗鎮公所及溪州鄉公所辦理4場都市計畫說明會，已如前述。是本件都市計畫規劃審議過程中，參加人前後共舉辦8場都市計畫說明會，向民眾說明規劃意旨及內容等相關事項。另本件參加人於申請區段徵收前，除依土地徵收條例第11條規定，以99年4月8日府地價字第0990081896號函及99年4月7日府地權字第0990081900號函，先行通知土地所有權人協議價購及陳述意見外，並依同條例第38條規定，以99年4月7日府地權字第099008189 5號函及99年4月7日府地權字第0990081903號函邀集土地所有權人於99年4月19日及21日舉辦區段徵收說明會，以便土地所有權人陳述意見，至未及於說明會場陳述意見者，參加人並定期於99年5月31日前以書面向該府提出，以作為被告土地徵收審議委員會審議本案之參考，並納入區段徵收計畫書內容，分別有上開函文、地主陳述意見綜理表及異議書函在卷可按（參見本院卷第374頁至第387頁、第500頁至第502頁）。準此，本件需用土地人即參加人業已依土地徵收條例第10條、第11條及第38條規定給予土地所有權人充分陳述意見之機會，並作成會議紀錄及綜理表於區段徵收計畫書（參見本院卷第153頁至第198頁、第282頁至第287頁）內併送被告土地徵收審議委員會考量，依上開說明，即無須再重複踐行行政程序法第102條陳述意見之程序，故原告主張被告未遵守行政程序法給予處分相對人陳述意見機會之規定，核與正當法律程序不符云云，亦屬誤解，委非可採。

（五）再按，農業發展條例第10條第1項固規定：「農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意；其變更之條件、程序，另以法律定之。」本件原告雖主張「本案之系爭計畫案所徵收之土地絕大多數均為『特定農業區』，依法須取得農委會同意後，始得劃定或變更為非農業使用，故本案系爭行政處分如未先取得農委會同意，即難謂適法，應予撤銷……系爭計畫案所擬徵收之農業用地，多屬『特定農業區』，比例高達97% 以上……原非屬都市土地、且須特別保護之特定區農業，如欲開發為『非農業使用』，必須由興辦事業人將興辦事業計畫送請目的事業主管機關，再由目的事業主管取得農業主管機關同意後，始得進行使用分區變更程序，再將原僅能用作於農牧目的使用之土地，移作非農業使用開發，易言之，在取得農業主管機關同意，並完成土地使用分區變更前，特定區農業土地不得為開發利用並有非農業使用情形。……本案系爭行政處分所涉及之特定區農業土地包括『農地重劃地區』及『非農地重劃地區』……故被告應取得農業主管機關依前開農業用地變更作業要點而針對『農地重劃區』及『非農地重劃區』所各別同意之依據、並附具理由。惟綜觀本案系爭行政處分之特定農業區實『無』符合農業用地變更作業要點第6點及第7點所列舉『例外』可同意變更之項目，故被告應負實質舉證責任，就農委會就係以何理由同意本案『辦竣農地重劃』及『非辦竣農地重劃』土地變更為非農地使用，提出書面證據，以為證明。……本件參加人為系爭計畫案之興辦事業人，依照前揭『農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點』第4點規定，應提出『農地變更使用說明書』送農委會審查；而被告依前揭『農業發展條例』第10條規定，亦應取得農委會核准特定農業區土地變更為非農業使用之同意文件，始得核准辦理土地徵收；故參加人及被告依法應提出前述文件，以證明有依照正當法律程序取得農委會同意系爭計畫內特定農業區土地之變更使用、並完成系爭計畫案之土地使用分區變更，若無，則除被告核准徵收特定農業區土地、參加人委外進行工程施作，即顯有重大違法瑕疵。參加人於100年7月11日於系爭計畫案土地上工程動土開工，係將僅能用於農牧使用之特定區農業土地，作為非農業使用，顯已違反區域計畫法第15條規定至明。」云云。然按，都市計畫制定之目的，依都市計畫法第1條規定，係為改善居民生活環境，並促進市○○○○街有計畫之均衡發展。而都市計畫依都市計畫法第3條之定義，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃。另依都市計畫法第7條及第9條規定，都市計畫之種類，可分為市○○○○○○○街計畫及特定區計畫等3種，都市計畫之主要計畫係以主要計畫書圖表明計畫範圍內各土地使用分區之配置，與各主要公共設施用地等基本架構，並作為擬訂細部計畫之準則；細部計畫則以細部計畫書圖表明計畫區域內土地使用分區管制，與地區性公共設施用地等事項。又依區域計畫法施行細則第12條規定，依都市計畫法第81條規定為新訂都市計畫或擴大都市計畫而先行劃定計畫地區範圍，實施禁建之土地，其使用依都市計畫法管制之。而非都市土地申請新訂或擴大都市計畫作業要點第3點規定，非都市土地申請辦理新訂或擴大都市計畫之地區，都市計畫擬訂機關應就是否位於環境敏感或限制發展地區先行審核，並將審核意見併同申請書向內政部申請，報請內政部區域計畫委員會審議通過後，依都市計畫法定程序辦理。再都市計畫規範事項常涉多機關之權責，且具有集中事權之效果，倘有利害衝突之處即須有計畫裁決之機制，都市計畫審議機制即為計畫決定之程序規範，如農地是否應變更為都市發展用地等事項。各機關倘基於個別事業法規規範或權責，對於個別都市計畫規劃草案具體內容有不同意見之處，於透過計畫裁決程序（如都市計畫審議機制）決定計畫內容後，即屬確定。又都市計畫為政府行使公權力規劃一定區域內土地之合理使用，都市計畫一經公告確定，即發生規範之效力，有司法院釋字第513號解釋意旨可資參照。經查，本案源於92年2月經農委會報請行政院核定「國家花卉園區」建設計畫，行政院「挑戰2008國家發展重點計畫」亦將「國家花卉園區」列為重要執行事項，參加人為配合交通部高鐵新增三站（含苗栗、雲林）之政策方向，並結合高鐵彰化站區與上開計畫進行「彰化國家花卉園區特定區計畫」整體規劃，承接上開計畫之指導，即依據非都市土地申請新訂或擴大都市計畫作業要點辦理「新訂彰南花卉園區（含高鐵彰化車站）特定區計畫」（嗣經參加人於98年5月8日以府建城字第0980107920號函送計畫書、圖並將計畫名稱更改為「擬訂高速鐵路彰化車站特定區計畫」（參見本院卷第477頁背面）申請案；依該案新訂申請書內容，已依被告區域計畫委員會第1次專案小組委員意見就本案未來對農業生產環境之影響函詢農委會，經農委會於93年6月29日農科字第0930020329號函復表示，請參加人本於權責依非都市土地開發審議規範內「是否影響鄰近農地利用及農業生產環境」提供查核意見，供區域計畫委員會審議參考，惟因申請辦理新訂都市計畫案並未涉及辦理非都市土地分區調整或辦理用地變更編定及非都市土地開發審議規範規定之查核相關事項，參加人乃再次函請農委會表示意見，經農委會以93年7月14日農科字第0930132605號函復，請參加人依據內政部訂頒「非都市土地申請新訂或擴大都市計畫作業要點」第5點第3款詳予說明，並依第3點規定將審核意見送內政部供區域計畫委員會審議參考，嗣參加人依規定辦理後提出申請書，經93年12月16日被告區域計畫委員會第152次會議審議通過，並經被告94年4月4日臺內營字第0940082517號函核定等情，分別有「擬定高鐵彰化車站彰化車站特定區計畫書、參加人93年12月「新訂彰南花卉園區（含高鐵彰化車站）特定區計畫」申請書、農委會93年6月29日農科字第0930020329號函、93年7月14日農科字第0930132605號函、被告區域計畫委員會第152次會議紀錄及被告94年4月4日臺內營字第0940082517號函在卷足憑（參見本院卷第404頁至第405頁、第306頁第307頁、第308頁第313頁、第314頁至第315頁）。上開新訂都市○○○段，參加人既已按被告區委會委員專案小組意見就本案未來對農業生產環境之影響函詢農委會，參加人分別於93年間兩次函請農委會表示意見，並經該會函覆請參加人依據內政部訂頒「非都市土地申請新訂或擴大都市計畫作業要點」第5點第3款詳予說明，並依第3點規定將審核意見送被告供區域計畫委員會審議參考，嗣參加人提出申請書，報經93年12月16日被告區域計畫委員會第152次會議審議通過，會中行政院農委會亦派請代表出席表示意見，並經被告94年4月4日臺內營字第0940082517號函核定在案，自已發生新訂都市計畫處分之效力。因此，從行政處分之構成要件效力觀點，被告延續前已審定之「新訂彰南花卉園區（含高鐵彰化車站○○○區○○○○○區段徵收，自無須再重複踐行應於區域計畫及都市○○○○○○○段辦理之縣（市）農業主管機關同意變更使用程序。況且，依農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點第1點規定：「為執行農業發展條例第十條農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應徵得主管機關同意之規定，據以辦理同意農業用地變更使用審查作業，爰訂定本要點。」第2點第1款規定：「申請農業用地變更使用，有下列情形之一者，應徵得農業主管機關同意：（一）依區域計畫法編定為非都市土地特定農業區、一般農業區變更為其他使用分區者。……」及第14點第4款規定：「符合下列情形之一者，由目的事業主管機關逕依相關作業規定徵詢直轄市或縣（市）政府農業主管機關審核同意，免再依本要點審查規定辦理：……（四）申請徵收、協議價購或撥用農業用地辦理用地變更者。」可知，在有關申請徵收、協議價購或撥用農業用地辦理用地變更之情形，可由目的事業主管機關逕依相關作業規定徵詢直轄市或縣（市）政府農業主管機關審核同意，免再依本要點審查規定辦理。本件參加人依前開規定，經該府相關單位（含農業主管單位）討論同意確認後，擬訂「新訂彰南花卉園區（含高鐵彰化車站）特定區計畫」申請書（參見本院卷第404頁至第405頁），報請被告區域計畫委員會審議，經區委會專案小組詳予討論獲致結論，並經與會委員（行政院農業委員會亦為委員之一，並派代表出席）充分討論同意後，載明於該申請書內，再循序依規定擬訂都市計畫送請被告都市計畫委員會審定，揆諸前揭規定，亦無違誤。是原告主張未經農業主管機關同意，且應取得農委會之書面同意乙節，即有誤解，允非可取。

（六）另原告主張「本案計畫之土地取得『協議價購程序』，流於形式，難認與正當法律程序無違，故本案徵收處分實屬違法無疑……徵收前之協議屬土地徵收之合法要件。協議價購程序不得徒具形式而無實質之意義與內容，始與正當法律程序無違。查被告於100年7月4日答辯狀所附『99年4月19、21日召開高速鐵路彰化車○○○區區段徵收開發土地取得協議價購會議記錄』，由該會議記錄足可證明協議價購程序流於形式、焦點全係參加人官員說明區段徵收作業，此觀綜合答覆無一有與被徵收人討論協議金額可知；甚且，該會議記錄之『綜合答覆』僅見參加人不斷陳明本案區段徵收好處、法律依據，並僅就土地徵收條例第30條規定之法定補償地價為宣示，充其量僅係說明會或公聽會，與未為協議價購會議同，難謂會議名稱定名為『協議價購會議』即有協議價購之實。參加人申請徵收，未為必要之先行協議價購程序，顯不具合法要件，亦與行政程序必須踐行正當法律程序大原則相違，本案區段徵收處分應為違法無疑。」云云。然按，土地徵收條例第11條規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。前項協議之內容應作成書面，並應記明協議之結果。如未能達成協議，應記明未達成協議之理由，於申請時送交中央主管機關。第一項協議價購，依其他法律規定有優先購買權者，無優先購買權之適用。第一項協議價購，應由需用土地人依市價與所有權人協議。前項所稱市價，指市場正常交易價格。」足見，協議價購係屬行政機關徵收土地或土地改良物前之先行程序。經查，本件參加人於申請區段徵收前，已依土地徵收條例第11條規定，以99年4月8日府地價字第0990081896號函及99年4月7日府地權字第0990081900號函，通知土地所有權人於99年4月19日及21日舉辦協議價購說明會，並於會議當日表示如同意協議價購者，其同意書應於99年5月31日前親臨或以雙掛號郵寄至參加人所屬地政處，逾期視同放棄；所有權人如拒絕參與協議或未能達成協議，並對參加人嗣後依法辦理區段徵收有意見，亦請於99年5月31日前，依據行政程序法第105條規定，以書面向參加人提出事實上及法律上之陳述意見等語，然均無人提出協議價購之申請，經參加人記載於區段徵收計畫書，並檢附會議紀錄及陳述意見綜理表於申請時送交被告審查等情，分別有上開函文（即開會通知單）、發言人簽名簿、說明會簽到簿及會議紀錄、區段徵收計畫書等件在卷可按（參見本院卷第153頁至第175頁、第283頁），尚無違反上開土地徵收條例第11條之規定。至於原告訴稱「參加人雖然有分別依法召開『區段徵收協議價構會議』及『區段徵收說明會』，然參加人於『協議價購』程序中提出之價購金額為『依徵收當期之公告土地現值乘以該筆土地需要面積』，在區段徵收說明會中對區段徵收補償金額計算為『依徵收當期之公告土地現值乘以該筆土地需用面積』，兩者計算方式如並無差異，顯見協議價購為樣板形式而流於程序，參加人並無意願要與人民協議價購。」一節。經查，協議價購應由需用土地人依市價與所有權人協議，而所稱市價，係指市場正常交易價格，分別為前開土地徵收條例第11條第4項及第5項所明定。另依平均地權條例第46條規定：「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪○○○區段○○○○區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年一月一日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」又依地價及標準地價評議委員會組織規程第4條之規定，地價及標準地價評議委員會之成員，包括議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之人士、建築師公會代表、銀行公會代表及地政、財政、工務或都市計畫、建設及農林機關主管等。顯見，有關地價及徵收補償地價加成補償成數之判斷，係經由委員會所作成，而其特性在於經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，應認享有判斷餘地。在判斷餘地範圍內，行政法院祗能就行政機關判斷時，有無遵守法定秩序、有無基於錯誤之事實、有無遵守一般有效之價值判斷原則、有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項審查，其餘有關行政機關之專業認定，行政法院應予尊重（最高行政法院95年判字第21 43號判決、100年判字第808號判決意旨參照）。再直轄市或縣（市）政府於每年1月1日公告之土地現值表，係其對於轄區內之土地，依照經常調查地價動態，繪○○○區段○○○○區段地價後之結果，並提經具有專業能力之地價評議委員會評定，為前開平均地權條例第46條所明定。另直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態並估計區段地價，依地價調查估計規則第18條及第21條規定，估計區段地價應斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素等，並蒐集相關買賣實例並據以估計區段地價並計算宗地單位地價，是直轄市或縣（市）政府依平均地權條例第46條規定所為土地現值之公告，自應與一般正常交易價格相近。參加人以徵收當期之公告土地現值與土地所有權人協議價購，亦未違反上開土地徵收條例第11條第4項及第5項之規定。再者，本件係經被告都市計畫委員會決議，依土地徵收條例第4條規定以先行區段徵收辦理開發，徵收當時原告所有土地尚非為都市計畫住宅區、商業區等可建築土地，大部均仍屬非供建築使用之非都市土地農業用地，為原告所不爭執，是參加人以協議價購及徵收當時之土地現值進行協議價購，並無不合。原告要求應以未來開發完成後之可建築用地概估市價（即住宅區或商業區價格）辦理協議價購，顯非有據，並非可採。

（七）再者，原告主張「本案特定區計畫之規劃、開發、區段徵收實施，應依環境影響評估法之規定，提出環境影響說明書，並由行政院環境保護署審查之，本○○○區○○○區段徵收均未依環境影響評估法進行環境影響評估，依環境影響評估法第14條規定，目的事業主管機關於於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效……『新社區建設，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：一、新社區（含國民、勞工住宅）興建或擴建，符合下列規定之一者：（六）位於非都市土地，申請開發面積十公頃以上或擴建面積累積五公頃以上者』及『其他開發行為，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：二十一、市○○○○區段徵收（不含已完成公共設施或整地者），符合下列規定之一者：位於非都市土地，申請開發面積十公頃以上或擴建面積累積五公頃以上者』……開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第2條、第25條第1項第1款第六點、第31條第21款第六點等規定定有明文。……本案特定區計畫所開發之土地均為非都市之特定區農業用地，面積高達204公頃，又依照被告99年6月17日內授中辦地字第0990724719號函之主旨有『貴府（即參加人）為開○○○區○○○○○○路彰化車○○○區○○○○○○○區段徵收貴縣……私有土地』等語，足認本案特定區計畫需辦理環境影響評估，並經環保署審查通過，否則難認被告之同意開發及辦理區段徵收之適法可行。……被告區域計畫委員會93年12月16日第152次會議記錄，其關於本案特定區計畫之決議之第4點：『四、第四次專案小組決議七，依經濟部水利署與會代表意見修正：本計劃未來若位於都市計畫內，除必須提環評審查外，用水計劃書依規定無需送本署審查。』故本案特定區計畫應辦理環評審查，核屬有據。另，參加人無庸辦理政策環評云云等語，因「政策環評」與「環境影響評估」係屬二事，所依據之法律規定實有不同，故無庸辦理政策環評並無從得出無需辦理環境影響評估之結論，參加人所陳之詞，實無足採。」云云。然按，環境影響評估法第5條規定：「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：一、工廠之設立○○○區○○○○○○道路、鐵路、大眾捷運系統、港灣及機場之開發。三、土石採取及探礦、採礦。四、蓄水、供水、防洪排水工程之開發。五、農、林、漁、牧地之開發利用。六、遊樂、風景區、高爾夫球場及運動場地之開發。七、文教、醫療建設之開發。八、新市區建設及高樓建築或舊市區更新。九、環境保護工程之興建。十、核能及其他能源之開發及放射性核廢料儲存或處理場所之興建。十一、其他經中央主管機關公告者。前項開發行為應實施環境影響評估者，其認定標準、細目及環境影響評估作業準則，由中央主管機關會商有關機關於本法公布施行後一年內定之，送立法院備查。」其中所稱之開發行為，依同法第4條規定，其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用。又環境影響評估法施行細則第8條所稱之規劃，係指可行性研究、先期作業、準備申請許可或其他經中央主管機關認定為有關規劃之階段行為。前揭環境影響評估法第5條第1項各款所規定應實施環境影響評估開發行為之類型（共11款），依同條第2項規定，應依行政院環保署所訂定之「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」辦理。亦即，各類型開發行為是否須辦理環境影響評估之認定，皆以上開標準為據。本件原告主張依96年12月28日修正公布實施之開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第25條第1項第1款第六點規定：「新市區建設，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：一、新社區（含國民、勞工住宅）興建或擴建，符合下列規定之一者：……（六）位於非都市土地，申請開發面積十公頃以上或擴建面積累積五公頃以上者。……」有新社區（含國民、勞工住宅）之興建或擴建，即應實施環境影響評估。然本件擬訂都市計畫僅就土地使用進行使用分區劃設、公共設施配置、交通系統、實施進度及經費等項目為擬訂，並未有所謂新社區（含國民、勞工住宅）興建或擴建之問題，尚難認有該規定之適用。至於有關原告主張依96年12月28日修正公布實施之「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第31條第21款第（六）點規定，區段徵收位於非都市土地申請開發面積10公頃以上或擴建面積累積5公頃以上須辦理環境影響評估乙節。經查，原告所主張上開認定標準第31條第21款規定，係指「區段徵收」之開發行為，並須符合該款各項規定，始得辦理環境影響評估；且該認定標準經行政院環境保護署於98年12月2日環署綜字第0980108239號函修正第31條內容，已將原第6目規定刪除。上開認定標準自96年12月28日修正公布第31條第21款規定期間，本案尚處於擬訂都市○○○○○段，尚未辦理區段徵收，並無該條款規定具「區段徵收」之開發行為，且都市○○○○○○區段徵收，應依都市計畫經內政部核定後始得確定。本案都市計畫經內政部都市計畫委員會於98年7月14日第710次會議審議通過，決議請參加人依土地徵收條例第4條規定，先行辦理區段徵收，俟彰化縣都市計畫委員會審定細部計畫及符合土地徵收條例第20條第1項、第3項但書規定後，再檢具變更主要計畫書、圖報由本部逕予核定後實施，亦即先行辦理區段徵收並發價完成而確實可行後，都市計畫始得報請被告核定後實施。惟本案經上開內政部都委會於98年7月14日審定後（尚未核定），參加人賡續依據會議決議辦理區段徵收，嗣於被告99年6月17日內授中辦地字第0990724729號函才核准辦理一併徵收範圍內公、私有土地上之私有土地改良物，參加人並於99年12月23日發價完成，都市計畫於被告100年2月24日核定。因此，被告核准徵收之時間係於行政院環保署98年12月2日修正其認定標準第31條規定後，其修正內容已將該款規定予以刪除，自無該規定之適用，是原告主張本件應依96年12月28日修正公布實施之「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第31條第21款第（六）點規定，辦理環境影響評估云云，即有誤解。況且，土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂；區段徵收，謂於一定區域內之土地，應重新分宗整理而為全區土地之徵收，分別為司法院釋字第425號解釋及土地法第212條第2項所明釋或規定在案。可知，徵收乃是政府為特定公共利益之需「取得」私有土地之方法，並非為建築開發之行為，與環境影響評估法第5條所定之工廠設立等實體建築之「開發行為」有間。此觀諸開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第25條第4項規定：「依第一項第一款規定實施環境影響評估，以市○○○○區段徵收取得土地者，應於都市計畫之細部計畫核定前辦理。」及第5項規定：「已完成市○○○○區段徵收而未實施環境影響評估者，其興建或擴建社區，依第一項第一款規定辦理。但市地重劃或區段徵收已完成公共設施或整地者，免依本條規定實施環境影響評估。」自明。因此，被告核准區段徵收之個別處分應無環境影響評估法等相關法規規定之適用，惟是否屬其他與本案開○○○區○○○○○○路彰化車站特定區事件有關行政程序所應審酌，則屬另一問題。從而，原告前揭主張，應有誤會，委非可採。

（八）至於原告訴稱「觀諸目前已設置完成之高鐵站特定區，其被徵收土地多半閒置、荒涼，並無明顯發展規劃之景象，原處分機關及訴願決定卻認為高鐵彰化車站周邊地區土地之使用規劃與整體開發均有其急迫性及必要性，實難令人信服；又所謂『周邊公共設施系統』為何，完全欠缺事證依據；甚至，高鐵面臨雲林、彰化一帶嚴重地層下陷問題，官方已首度證實高鐵壽命只剩10年，如無法處理下陷問題，高鐵新增彰化站根本毫無實益。故原處分之判斷實係出於錯誤事實及不完全資訊，並違反比例原則，因此本件區段徵收難謂有公益性及必要性，原處分之核准實屬違法不當。」云云。經查，政府設置高速鐵路，首重快速及便利性，高鐵彰化車站設站後，非僅車站站體即可營運，仍須仰賴聯外道路系統及周邊公共設施服務（如停車場、廣場、轉運設施及水電等公用設備等）之配合，才得使車站順利通車營運，倘若只有設站而無聯外道路及其他服務設施，則高鐵彰化站將因無道路可供進出、無公共設備可供使用。另設站後若無周邊公共設施配合，相關產業則無進駐投資之意願，都市發展將雜亂無章，屆時再辦理區段徵收將阻力更大。本案高鐵彰化車站特定區公共設施部分規劃有公園用地、園道用地、綠地用地、廣場用地兼供停車場使用、污水處理廠用地、電路鐵塔用地、高速鐵路用地及道路用地等公共設施，總面積達56.35公頃（占全區183公頃約30％），有「擬定高速鐵路彰化車站特定區計畫書」及其土地使用計畫示意圖附卷可稽（參見本院卷第553頁至第558頁）。顯見，本案特定區段徵收案確實與高鐵彰化站之設立有不可分離及相輔相成之關係，實具有公益性及必要性。另本案原承接「彰化國家花卉園區整體發展計畫」之指導以高鐵彰化車站設站、花博會場再利用計畫及彰化大湖等重要建設附近為主要產業發展核心區，並配合各項重大建設計畫之進行，及協助既有花卉產業基礎之轉型與整合，將帶動彰南地區發展之成長，有新訂「彰南花卉園區（含高鐵彰化車站）特定區計畫」申請書在卷可稽（參見本院卷第349頁至第351頁）。據此，被告區域計畫委員會於94年4月4日予以同意新訂特定區計畫申請案，參加人並據以辦理擬定特定區計畫，並經被告都市計畫委員會98年7月14日第710次會議審查通過。足見，系爭區段徵收處分係配合參加人以國家花卉城為發展定位，藉由各項重大建設發展並整合地區花卉產業，朝向生態及觀光休憩發展之公益目的。再者，本件參加人申請「新訂彰南花卉園區（含高鐵彰化車站）特定區計畫案」時，經被告區域計畫委員會93年12月16日第152次會議審查決議略以：原則同意，並請申請單位（彰化縣政府）於3個月內修正計畫書圖送本部營建署查核無誤後，核發同意函。嗣被告94年4月4日同意本案新訂都市計畫，面積為984.04公頃；其後，參加人以高鐵站便捷交通區位優勢，配合鄰近觀光遊憩資源及彰化國家花卉園區建設計畫，發展觀光等產業，並建置金融、貿易、決策支援產業核心，經被告都市計畫委員會以97年11月18日第695次會議議決縮減特定區計畫面積，其決議略以：考量高鐵彰化車站周邊地區之土地使用規劃較有急迫性及必要性，第一階段以縣府於本（第3）次專案小組會議中所提高鐵彰化車站周邊地區規劃實質之土地使用分區及公共設施用地（面積約203.9346公頃）部分，先行擬定特定區計畫；至其餘第二種及第三種農業區部分另案擬定特定區計畫或維持非都市土地，並請彰化縣政府重新辦理公開展覽及說明會等語；參加人遂依前開決議於98年3月23日至4月23日重新辦理公開展覽，並於98年4月6日至7日分於田中鎮公所、社頭鄉公所、北斗鎮公所及溪州鄉公所辦理4場都市計畫說明會，被告都市計畫委員會並於98年7月14日第710次會議審議通過等情，為前開所確認之事實。足見，本案特定區劃設之範圍，業已於被告都市○○○○○○○○段充分討論，並綜合考量相關法規規範、民眾意見、開發之急迫性及必要性後，決定將開發面積由約984公頃縮減至第一階段優先發展區約204公頃，實已綜合權衡判斷開發之必要性及民眾權益保障等事項，其具有公共利益及必要性，並符合比例原則。另原告所稱有關高鐵面臨雲林、彰化一帶嚴重地層下陷問題，官方已首度證實高鐵壽命只剩10年，如無法處理下陷問題，高鐵新增彰化站根本毫無實益一節，僅是相關專家學者所提出之警告性用語，期藉以從速改善，並非必然發生，原告所稱毫無實益云云應屬其主觀臆測之詞。是以上原告所為之主張，尚非可採。

（九）另原告主張「被告及參加人執為圭臬而為區段徵收依據之『行政院79年8月10日臺內字第23088號函』及『內政部80年4月22日臺（80）內營字第914437號函』（下均稱舊函示）之合法性及正當性，已遭被告內政部最新函示『99年7月26日臺內地字第0990152284號函』所否定，蓋前開被告及參加人所執之舊函示中無視比例原則之『一律採區段徵收方式開發』作法，顯已逾越母法土地徵收條例第4條第1項規定、並有違反土地徵收條例施行細則第2條規定、及無視行政院農委會權責而有架空農業發展條例第10條保護農業用地等規定之嫌。」云云。經查，原告所援引之內政部99年7月26日臺內地字第0990152284號函令固謂：「

一、行政機關有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最小者；其採取之方法所造成之損害不得與達成目的之利益顯失均衡，為行政程序法第7條第2段、第3款所揭櫫之比例原則。……三、查土地徵收條例第10條已明定需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會以聽民眾意見之機制，俾公益與思義得以兼顧，爰請各目的事業主管機關於核定興辦事業時，應審慎衡酌其需徵收土地之必要性及公益性，並督促需用土地人廣納各界意見並作適當之處理已爭取支持，非謂有法律依據即實施徵收。另並應遵守比例原則之規範，注意徵收土地應按事業性質及實際需要，就損失最少之地方勘選適當用地位置及範圍，儘量避免耕地（土地徵收條例施行細則第2條規定），以兼顧土地所有權人權益之保障。」惟本件被告所為之系爭徵收處分，業已綜合權衡判斷開發之必要性及民眾權益保障等事項，具有公共利益及必要性，並符合比例原則，已如前述，自無違反原告所援引之內政部99年7月26日臺內地字第0990152284號函令意旨。況且，「因都市計畫擴大、新訂或農業區、保護區變更為建築用地者，應辦理區段徵收」原則，雖經被告列入「當前重要土地問題加強公共建設用地取得、貫徹土地漲價歸公、防止土地投機等三專題」列為研議結論分辦計畫，並經行政院81年7月28日臺81內字第26274號函核定在案（參見本院卷第560頁至第562頁）。然究其函釋意旨，乃係因農業區、保護區或非都市土地經過都市計畫變更為建築用地或整體開發後，往往造成地價大幅上漲，故為落實漲價歸公防止土地投機炒作及取得特定公共設施，並避免以往採用一般徵收方式造成地主暴利暴損之情形（如劃設為住宅區等建地則地價大幅上漲，劃設為道路、公園等公共設施用地則地價大幅滑落），爰規定特定狀況之都市○○○○○○○區段徵收等整體開發方式辦理之原則，讓所有土地所有權人得以共享開發利益，落實使用者付費精神，並符合社會公平正義原則，是行政院前開函釋規定具有其政策目的及目標，實有其必要。另考量部分案件恐有無法實施區段徵收之特殊情形，行政院並以91年12月6日院臺內字第0910061625號函示「都市計畫擴大、新訂或農業區、保護區變更為可建築用地時，應辦理區段徵收規定特殊案例之處理原則」（參見本院卷第563頁至第565頁），如符合面積過於狹小、公共設施用地比例過高等特殊案例8種情形或專案報經行政院核准者，得於都市計畫委員會依法定程序審定其適當之開發或報經行政院核准後，改採其他適當之開發方式，免再辦理區段徵收，符合開發許可精神及社會公平正義原則。是可知，依都市計畫法及行政院前開函示，有關都市計畫擴大、新訂或農業區、保護區變更為建築用地時，開發方式之決定係屬都市計畫委員會之權責，其應視變更目的、個案條件、特定政策目的等，依法定程序審定其適當之開發方式，並載明於都市計畫書中，自與土地徵收條例第4條規定「得」辦理區段徵收之規定並無牴觸。因此，原告上開主張，亦有誤會，洵非可取。

九、綜上所述，原處分經核並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告以上開主張，認有違法，請求撤銷訴願決定及原處分關於原告部分，均難認為有理由，應予駁回。至於原處分關於原告以外之徵收處分部分，原告並無起訴之利益，核無權利保護必要，是原告請求一併撤銷該部分處分及訴願決定，亦無理由，應併予駁回。

十、本件事證已臻明確，兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列；另原告聲請被告應提出其土地徵收審議委員會99年6月9日第237次會議錄音紀錄，以證明本案特定農業區土地核准徵收之處分係經土地徵收審議委員詳實討論、審查，而非流於形式部分，經核亦無必要，均併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第二庭