臺灣新北地方法院108年度簡字第125號

臺灣新北地方法院行政訴訟判決　　　　　108年度簡字第125號

　　　　　　　　　　　　　　　　　　109年4月17日辯論終結

原告

林金蓮

訴訟代理人

呂文正律師

被告

新北市政府

代表人

侯友宜（市長）

訴訟代理人

許敏熙

　　　　　　翁芝瑩

　　　　　　黃翎

上列當事人間因返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟，經辯論終結，本院判決如下：

主文

事實及理由

壹、程序事項：本件屬公法上財產關係之訴訟，且其標的金額在新臺幣（下同）40萬元以下（本件金額為190,352 元），依行政訴訟法第229條第2項第3款規定，應適用同法第2編第2 章規定之簡易訴訟程序。

貳、實體部分：

一、爭訟概要：

㈠被告所屬消防局第三救災救護大隊三重分隊安檢人員（下稱安檢人員），於民國（下同）107年1月18日前往新北市○○區○○○路000 號之公寓大廈集合住宅（下稱系爭場所）實施消防安全檢查時，發現系爭場所未依規定委託消防專業技術人員辦理106 年全年度消防安全設備檢修申報，違反消防法第9 條規定，因系爭場所未設管理委員會，被告遂依消防法第2條規定對系爭場所之全體區分所有權人共6人（7 戶）為處罰對象，而原告為新北市○○區○○○路000號2樓、 7樓兩戶之區分所有權人，被告乃依同法第38條第2 項規定於同日分別填製新北市政府18111號、18112號舉發違反消防法案件及限期改善通知單命原告限期於107年2月17日前改善完畢，逾期仍不改善者連續處罰（並對原告戶籍地「新北市○○區○○○路00號」送達，於107年1月26日寄存送達於三重正義郵局）。嗣被告認定其第1 次違規，乃依「各級消防主管機關辦理消防安全檢查違法案件處理注意事項」（下稱注意事項），以107年3月20日新北府消預字第1070488806號消防法案件裁處書（裁處書編號：A0000-00000 號）對原告處罰鍰新臺幣（下同）2 萬元（共同裁罰）。又被告所屬安檢人員依序於107年3月31日、107年6月23日、107年8月2日、107年9月18 日至系爭場所複查時，均發現前揭消防安檢缺失仍未改善，遂予以舉發命限期改善（並對原告戶籍地送達），嗣因原告均未依限改善，遂依同法第38條第2 項規定分別以107年6月11日新北府消預字第1071097795號（裁處書編號：A0000-00000號，下稱原處分一）、107年7月23 日新北府消預字第1071359609號（裁處書編號：A0000-00 000號，下稱原處分二）、107年9月1日新北府消預字第1071672210 號（裁處書編號：A000 0-00000號，下稱原處分三）、107年10月31日新北府消預字第1072067107 號裁處書（裁處書編號：A0000-0000 0號，下稱原處分四），對原告分別處罰鍰 4萬元（共同裁罰）、5萬元（共同裁罰）、5萬元（共同裁罰）、5萬元（共同裁罰），並均對原告戶籍地送達。

㈡又因原告未於期限內繳納結案，被告遂依行政執行法第11條第1項以107年10月15日新北消預字第1071969556號、第0000000000號、107年12月12日新北府消預字第1072355298 號、第0000000000號行政執行案件移送書移送法務部行政執行署新北分署（下稱新北分署）執行。新北分署以108年9月3 日新北消預字第1081658007號執行命令（下稱執行命令），准許就原告對於第三人國泰世華商業銀行（下稱國泰銀行）之存款債權190,352元（含國泰銀行手續費250元、執行費用102元）向被告清償。原告不服，認被告所為原處分一至四（執行名義）送達不合法，被告無法律上原因而受有公法上不當得利，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明：

㈠主張要旨：

⒈原告住新北市○○區○○○路000號7樓，而被告稱於 107年1月18日檢查有違反消防法第9條第1 項違規事實，並再於107年3月31日複查，且稱原告乃前開大同南路集合住宅負責人、原告未依規定委託消防專業技術人員檢修申報2017全年度，並製發新北市政府舉發違反消防法案件及限期改善通知單，寄至「新北市○○區○○○路00號」，嗣開立新北市政府消防法案件裁處書（裁處書編號：A0000-00000），裁罰原告4萬元。原處分一固然載寄送至附件清冊即原告住址新北市○○區○○○路000號2樓、新北市○○區○○○路000號7樓，實則寄送至「新北市○○區○○○路00號」，並未合法送達原告住所。

⒉而後，被告續於107年6月23日稱於107年3月31日發覺有違規事實，複查仍不符規定，限期107年7月23日前改善完畢，逾期不改善，依消防法第38條第2 項規定連續處罰云云，遂製發新北市政府舉發違反消防法案件及限期改善通知單，寄至「新北市○○區○○○路00號」，嗣開立新北市政府消防法案件裁處書（裁處書編號：A0000-00000 ），裁罰原告5 萬元。原處分二固然載寄送至附件清冊即原告住址新北市○○區○○○路000號2樓、新北市○○區○○○路000號7樓，實則寄送至「新北市○○區○○○路00號」，並未合法送達原告住所。

⒊嗣後，被告續於107年8月2日稱於107年6月23 日發覺有違規事實，複查仍不符規定，限期107年9月1 日前改善完畢，逾期不改善，依消防法第38條第2 項規定連續處罰云云，遂製發新北市政府舉發違反消防法案件及限期改善通知單，寄至「新北市○○區○○○路00號」，嗣開立新北市政府消防法案件裁處書（裁處書編號：A0000-00000 ），裁罰原告5 萬元。原處分三固然載寄送至附件清冊即原告住址新北市○○區○○○路000號2樓、新北市○○區○○○路000號7樓，實則寄送至「新北市○○區○○○路00號」，並未合法送達原告住所。

⒋又，被告機關續於107年9月18日稱於107年8月2 日發覺有違規事實，複查仍不符規定，限期108年10月18 日前改善完畢，逾期不改善，依消防法第38條第2 項規定連續處罰云云，遂製發新北市政府舉發違反消防法案件及限期改善通知單，寄至「新北市○○區○○○路00號」，嗣開立新北市政府消防法案件裁處書（裁處書編號：A0000- 00000），裁罰原告5 萬元。原處分四寄送至「新北市○○區○○○路00號」，但就先前所提原處分一至三檢附附件所有權人清冊，可知原告住所新北市○○區○○○路000號7樓，原處分四捨此不為，竟送達至新北市○○區○○○路00號，並未合法送達原告住所。

⒌上開新北市政府舉發違反消防法案件及限期改善通知單、原處分一至四均未合法送達處分相對人即原告，是原告並不知有前開限期改善通知單及裁處情事，且被告機關未察於此，竟仍連續開立裁處書即原處分一至四，嗣又將上開各處分移送法務部行政執行署辦理行政執行，經法務部行政執行署新北分署對原告之國泰世華銀行帳戶扣押19萬352元，且已執行完畢，原告遂始悉上情。

⒍而，按「（第一項）送達，於應受送達人之住居所、事務所或營業所為之。但在行政機關辦公處所或他處會晤應受送達人時，得於會晤處所為之。（第二項）對於機關、法人、非法人之團體之代表人或管理人為送達者，應向其機關所在地、事務所或營業所行之。但必要時亦得於會晤之處所或其住居所行之。（第三項）應受送達人有就業處所者，亦得向該處所為送達。」、「書面之行政處分，應送達相對人及已知之利害關係人；書面以外之行政處分，應以其他適當方法通知或使其知悉。」、「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。」，行政程序法第72條第1 項、第18條第1 項、第110 條第1 項定有明文。次按行政程序法第72條第1 項前段規定：「送達，於應受送達人之住居所、事務所或營業所為之。」又行政程序法第74條所規定之寄存送達，限於不能依同法第72條及第73條行送達者，即於應送達處所不獲會晤應受送達人，亦無有辨別事理能力之同居人、受僱人或該處所之接收郵件人員可以收領文書，或應受送達人或其同居人、受僱人、接收郵件人員無正當理由拒絕收領文書，並有難達留置情事時，始得為之，設其送達之處所，雖原為應受送達人之住居所、事務所或營業所而實際上已變更者，該原住居所、事務所或營業所，即非應為送達之處所，自不得於該原處所為寄存送達，此有最高法院64年台抗字第481 號判例意旨可參。是系爭處分書送達當時，原告實際上已不住在原住所，則依前開說明，於原住所為寄存送達即不合行政程序法第72條第1 項前段之規定，自不生送達之效力，此有臺北高等行政法院95年度訴更一字第160 號判決意旨參照。又按關於住所之設定，必須主觀上有久住一定區域之意思，客觀上有住於一定區域之事實，該一定之區域始為住所，最高法院107 年度台上字第162 號判決意旨參照。第按行政程序法第72、100 、110 條規定參照，行政處分以書面方式為之，應將行政處分送達相對人，並適用同法第1 章第11節「送達」規定，經合法送達發生外部效力後，始對相對人依其內容發生效力，又機關致送人民消費（協商）會議開會通知單，除其他法律另有規定外，適用送達規定；另所稱「住居所」係民法上概念，指當事人依一定事實，足認以久住之意思，住於一定之地域者，即為設定其住所於該地；所謂「一定事實」，應依客觀居住情形等認定之，不以戶籍登記為唯一認定依據，法務部法律字108 年9月4 日第00000000000 號函可供參考。

⒎經查，原告實際居住地址為「新北市○○區○○○路 000號7 樓」，此有原處分一、二、三所載寄送地址如附件清冊即區分所有權人清冊載通訊地址可知，更可知「新北市○○區○○○路000 號7 樓」方為原告住所，且被告所拍攝照片佈告攔亦載原告姓名，是原告居住於上開「新北市○○區○○○路000 號7 樓」，此為原告住所，足堪認定。未料前開原處分一至四捨此不為，竟送達「新北市○○區○○○路00號」，進而寄存送達，但該地址固為原告設籍地址，但戶籍地址不過係依戶籍法所為登記之事項，並非認定住所之唯一標準（臺北高等行政法院98年度訴字第281 號裁定意旨參照），原處分機關不察，驟將原處分向「新北市○○區○○○路00號」為送達，遑論原處分一、二所載送達地址與實際投遞地址不合，在在可見原處分一至四均未合法送達相對人，原處分一至四當不生效力，此觀行政程序法第72條第1項、第100條第1項、第110條第 1項反面解釋可知，被告不察及此，隨而驟執不生效力之行政處分為執行名義，送請法務部行政執行署新北分署辦理行政執行並已執行完畢，被告因而受有公法上不當得利，原告遂依行政訴訟法第8條、第196條提起一般給付之訴，請求鈞院判准如訴之聲明。

⒏原告住所確為「新北市○○區○○○路000 號7 樓」，被告機關之各紙限期改善通知書暨裁罰處分共十紙，悉數未合法送達：

⑴按民法第20條係規定，依一定事實，足認以久住之意思，住於一定之地域者，即為設定其住所於該地；亦即應可認住所之認定，應以有無久住之主觀意思，及客觀上是否居住於該處所之事實兩者均擁有時，始足認定，最高法院101年度台抗字第882號裁定意旨參照。次按戶籍法為戶籍登記之行政管理規定，戶籍地址乃係依戶籍法所為登記之事項，戶籍地址並非為認定住所之唯一標準。又民法關於住所之設定，必須主觀上有久住一定區域之意思，客觀上有住於一定區域之事實，該一定之區域始為住所，故住所並不以登記為要件，最高法院107 年度台上字第62號判決意旨參照。第按，行政處分以合法送達相對人為生效要件，而送達應以送達受處分相對人之住所、居所或主營業所，始足適法。

⑵經查原告主張本案各該限期改善通知書及各裁罰處分全數未送達原告住所，被告機關以：我們是以戶籍地作為送達，我們主觀上並無法認定原告實際住所、行政機關執行以送達證書所載之地址為送達，寄存送達為合法送達云云置辭抗辯，但戶籍地並非住所認定之唯一標準，當應以受處分相對人主觀上有久住一定區域之意思，客觀上有住於一定區域之事實，該一定之區域始為住所。而，原告前為台北縣三重市（改制前）市民代表，現仍為開業地政士（開業地址為新北市○○區○○○路 000號2樓），原告主張新北市○○區○○○路000號7 樓乃其住所乙節，除原告起訴狀所附於新北市○○區○○○路000號1樓外側拍攝之照片外，原告前次庭提戶籍謄本102年9月22日前設籍該址及鈞院另案即106年度易字713號案件送達信封等事實佐證原告住所乃新北市○○區○○○路000號7樓。其次，原告為納稅義務人之房屋、地價稅單、一般生活往來信件均送達新北市○○區○○○路000號7樓，此有新北市政府稅捐稽徵處暨桃園市政府地方稅務局106年至108年間各該年度房屋稅繳款書、地價稅繳款書及以原告為收件人之新北市三重區農會郵件、自來水費繳費通知及銀行通知可知。尤以，被告機關轄下稅捐稽徵處亦將房屋稅及地價稅各該繳款書送達新北市○○區○○○路000號7樓，且經原告收受後依法繳納完畢，可見原告確有以新北市○○區○○○路000號7樓為其住所之意思，客觀亦有居住該處之事實。況，被告機關之裁處處分，處分相對人地址係載受處分相對人「通訊或場所內地址」為「新北市○○區○○○路 000號7 樓」，被告機關捨此不為，恣意擇定新北市○○區○○○路00號為送達，遑論連續五份限期改善通知書、五份裁處書共十份公函寄送至新北市○○區○○○路00號，未經受領而寄存送達，被告機關對此卻未詳加確認該地址是否確為住所，恣意任由書函寄存，顯非適法甚明。甚，原告亦為開業地政士，營業地址亦為新北市○○區○○○路000號2樓，平日亦有諸多社團郵件、繳費文件對該址為送達，在在可見原告之生活中心係新北市○○區○○○路000 號甚明。遑論，被告機關前所提答辯狀，亦有陳明現今台灣社會擁有多處房產之人將其房產出租者比比皆是，由此可知被告機關亦知戶籍地址並非當然足資認定處分相對人之住所，被告機關辯稱無法主觀判斷云云，無視伊于裁處書上載受處分相對人地址記載與其送達地址不合，所為主張，並非可採。

⒐茲就鈞院函調法務部行政執行署新北分署107 年度消防罰執字第000000-000000號、108年度消防罰執字第8508號及第9233號案卷，可知被告所提出之行政執行名義均未合法送達，亦未經催繳：

⑴按「人民之財產權、訴願及訴訟權，為憲法第15條及第16條所保障。核定稅捐通知書之送達，不僅涉及人民財產權之限制，亦攸關人民得否知悉其內容，並對其不服而提起行政爭訟之權利。人民之權利遭受公權力侵害時，根據憲法第16條規定，有權循國家依法所設之程序，提起訴願或行政訴訟，俾其權利獲得適當之救濟。此程序性基本權之具體內容，應由立法機關制定合乎正當法律程序之相關法律，始得實現。而相關程序規範是否正當，除考量憲法有無特別規定及所涉基本權之種類外，尚須視案件涉及之事物領域、侵害基本權之強度與範圍、所欲追求之公共利益、有無替代程序及各項可能程序之成本等因素，綜合判斷而為認定。而基於法治國家正當行政程序之要求，稅扣稽徵機關應依職權調查證據，以探求個案事實及查明處分相對人，並據以作成行政處分（行政程序法第36條參照），且應以送達或其他適當方法，使已查得之行政處分相對人知悉或可得知悉該項行政處分，俾得據以提起行政爭訟（司法院大法官釋字第663 號解釋理由書意旨參照）。次按訴願及行政訴訟文書之送達，係訴願法及行政訴訟法所定之送達機關將應送達於當事人或其他關係人之文書，依各該法律之規定，交付於應受送達人本人；於不能交付本人時，以其他方式使其知悉文書內容或居於可得知悉之地位，俾其決定是否為必要之行為，以保障其個人權益。為使人民確實知悉文書之內容，人民應有受合法通知之權利，此項權利應受正當法律程序之保障（司法院大法官釋字第667 號解釋理由書參照）。舉輕以明重，裁罰性之不利處分，係對人民固有財產發生不利益之變動，揆諸前開大法官解釋之意旨，基於正當法律程序之要求以及法治國原則之踐行，當使已查得知行政處分相對人知悉行政處分之存在。

⑵經查本件被告機關總共寄發11紙限期改善通知書、6 紙裁處書如下表整理結果，懇請鈞院卓參。而其中行政處分之部分，裁處性之不利行政處分乃對人民固有財產發生不利益之變動，自受正當法律程序之要求，包括告知義務及陳述意見程序，迭經我國釋憲及各級法院實務恪守在案，如前所述。既全數即6 紙行政處分均未合法送達原告住所（詳後述），當全數不生行政處分之效力而無法逕自援引為行政執行之執行名義，自屬當然，後續送請執行當屬無法律上原因而受有公法上不當得利而非不得請求返還。況，細查鈞院調取法務部行政執行署新北分署107年度消防罰執字第000000 -000000號、108年度消防罰執字第8508號及第9233號案卷內容以觀，被告機關送請行政執行案件移送書，其上明文載有原告住所地即新北市○○區○○○路000 號（按：其上載營業所），但卻捨此不為送達，已有可議，遑論各該行政執行移送書載催繳情形為未經催繳，既未予以合法送達，又未進行實際查知，尚與正當法律程序要求有間。更甚之，被告機關稱伊向原告戶籍地寄送10紙限期改善通知單、五紙裁處書，惟實際查得如附表共11紙限期改善通知單、六紙裁處書如附表，但就被告機關送請執行結果以觀，被告機關僅有就其中「4紙」裁處書（文號：A0000-00000、A0000-00000、A0000-00000、A0000-00000 ，即附表編號2至4）送請行政執行，若被告機關確實已有合法送達且依法踐行行政程序，何以獨漏附表編號1、6裁處書（裁處書號：A0000-00000號、A0000-00000號），顯見被告機關裁處及送請執行之程序恣意，亦見被告機關亦明知第1份行政處分即編號1之送達並非合法而未能送請行政執行，後續之送達及送請執行更施其附麗，難認適法。

⒑被告抗辯戶籍設籍乃住所云云，顯非可採：

⑴按行政程序法第72、100、110條規定參照，行政處分以書面方式為之，應將行政處分送達相對人，並適用同法第1章第11 節「送達」規定，經合法送達發生外部效力後，始對相對人依其內容發生效力，又機關致送人民消費（協商）會議開會通知單，除其他法律另有規定外，適用送達規定；另所稱「住居所」係民法上概念，指當事人依一定事實，足認以久住之意思，住於一定之地域者，即為設定其住所於該地；所謂「一定事實」，應依客觀居住情形等認定之，不以戶籍登記為唯一認定依據；按行政程序法第72條第1項、第78條第1項第1款、第2項規定，行政機關文書之送達方法，以於送達處所直接對本人送達為原則，在送達處所不獲會晤應受送達人，得向同居人、受僱人或接收郵件人員補充送達，另行政機關在符合法定要件下，應為公示送達。倘未依法送達於住居所、事務所或營業所，而將文書付與他人代收者，不生送達之效力，應俟該代收者將文書實際轉交應受送達之人時，始發生送達之效力，臺北高等行政法院108年度簡更一字第6號判決意旨可參。

⑵經查，被告不爭執伊于答辯狀所提出如附表編號1至5行政處分書上所載地址均為「詳如附件清冊」，而清冊內容所載地址為「新北市○○區○○○路000號2樓」、「新北市○○區○○○路000號7樓」，但卻未依照處分書所載地址為送達，是否符合送達之程序，已有可議。其次，被告機關抗辯「戶籍地乃行政法上之準據，為決定選舉、教育、兵役等公法上義務之準據，原告係市民代表須設籍於三重區，且現今臺灣社會擁有房產之人將其房產出租者比比皆是，而原告擁有多處房產，而被告以原告設籍地為其住所符合常情」云云（參被告答辯狀第6 頁）、「房屋稅繳款書及地價稅繳款書雖寄至『新北市○○區○○○路000號7樓』，然繳款書寄送地址得由繳款人申請變更為任一通訊地址，亦無法證明該址為其住址，一人擁有多處通訊地址者比比皆是」云云（參被告答辯二狀第1 頁），被告機關已非依照處分書上載地址為送達，已如前述，而被告機關所稱戶籍地為住所地云云，果爾，現今社會擁有多處房產之人，設籍地不一定為住所地，此亦為被告所認在案，被告機關自當「明知」設籍地非住所，而亦知行政處分送達相對人之住所，當有另行審認有無「久住之意思」、「客觀居住事實」之必要，藉以認定是否為相對人住所，當屬自然，被告機關捨此不為，難認處分合法送達而生行政處分之效力。又，被告稱同轄他行政機關之行政處分對「新北市○○區○○○路000號7樓」為送達，稱僅係對「通訊地址」為送達云云，若果爾，被告究係為何可自行、恣意決定不對行政處分書載「地址」為送達？且，同為被告機關轄下之行政機關、新北市政府稅捐稽稽徵處所為之稅賦繳款書亦同為「行政處分」，所為送達係對「通訊地址」之送達？被告解釋行政處分之要件，當有未洽。更甚之，原告所提原證若僅係「通訊地址」而可任由被告轄下他行政機關為送達，而被告豈為何不能對行政處分書上載「通訊地址」為送達？被告所為主張顯有相互矛盾，且意圖規避原告提出其他行政處分載原告住所地址為新北市○○區○○○路000號7樓乙事，要難憑信。

⑶再者，原告除有提出日常文書、其他行政處分佐證原告住所地址為新北市○○區○○○路000號7樓，而法院訴訟文書之送達，程序相當嚴謹，且依照各該訴訟法之規定，當有須送達當事人住所之規定，比比皆是（參民事訴訟法第136條、刑事訴訟法第55、57 條、行政訴訟法71條），若訴訟文書未能合法為送達，或可能致後續所為之判決違背法令而無效，而原告所提訴訟文書即鈞院106年度易字第713號刑事案件公文封，已有載明受送達人居住所地址為新北市○○區○○○路000號7號，而非設籍所在，即可知原告並無以設籍登記地址為住所之意思，亦無以設籍地址為客觀居住之事實，是被告抗辯設籍乃住所云云，當有未洽。況，被告機關共寄發11紙限期改善通知書、6 紙裁處書如附表，至新北市○○區○○○路00號，全數均寄存（按：寄存是否合法，原告爭執），依照常情當可判斷該地址當無人居住、無客觀居住事實，行政機關本有豐富行政資源及資訊蒐集能力，當可再行確認，豈有已有自107年1月26日起至108年4月2日止年餘其間，共寄送11紙限期改善通知書、6紙裁處書均未有人收受而未能加以確認是否有合法送達？被告機關所為本案行政處分之送達未盡適法，在在可見，當不生行政處分之效力，後續所為行政執行當非適法而受有公法上不當得利。

㈡聲明：被告應返還原告新臺幣190,352 元，及起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按周年利率百分之五計算之利息。

三、被告答辯及聲明：

㈠答辯要旨：

⒈按消防法第2 條規定：「本法所稱管理權人係指依法令或契約對各該場所有實際支配管理權者；……。」第6 條規定：「本法所定各類場所之管理權人對其實際支配管理之場所，應設置並維護其消防安全設備……。消防機關得依前項所定各類場所之危險程度，分類列管檢查及複查。」第9 條規定：「依第六條第一項應設置消防安全設備場所，其管理權人應委託第八條所規定之消防設備師或消防設備士，定期檢修消防安全設備，其檢修結果應依限報請當地消防機關備查；……。」第38條第2 項規定：「違反第9 條第1 項規定者，處其管理權人新臺幣1 萬元以上5 萬元以下罰鍰，並通知限期改善；屆期未改善者，得按次處罰。」次按違法案件注意事項表四違反消防法第9 條有關檢修設備規定裁處基準表規定：「……嚴重違規：第一次：二萬元以下，第二次：四萬元以下，第三次：五萬元以下，第四次：五萬元以下……。」又按各類場所消防安全設備設置標準第12條規定：「各類場所按用途分類如下：……二、乙類場所：……（七）集合住宅、寄宿舍、住宿型精神復健機構。」再按作業基準第1 篇第5 點規定：「管理權人申報其檢修結果之期限，其為各類場所消防安全設備設置標準規定之甲類場所者，每半年一次，即每年六月三十日及十二月三十—日前申報；甲類以外場所，每年一次，即每年十二月三十—日前申報。. . . . 」合先敘明。

⒉查集合住宅屬乙類場所第七目，應依消防法第6 條規定，設置並維護其消防安全設備，並應依同法第9 條規定，由管理權人委託消防專業技術人員定期檢修消防安全設備，其檢修結果應依限報請當地消防機關備查，另依作業基準第1篇第5點規定，應於106年12月31日前辦理106年全年度之檢修申報作業。安檢人員於107年1月18日執行消防安全檢查，發現有未符合規定之情事，乃依法開立新北市政府舉發違反消防法案件及限期改善通知單予以舉發並責其限期改善，復分別於107年3月31日、107年6月23日、107年8月2日及107年9月18 日至系爭場所實施複查時，發現仍未改善完成，爰依法予以舉發及裁處處分，系爭處分於法並無不當。

⒊原告提起本件訴訟顯無理由：

⑴按依行政訴訟法第6條第3項規定，可知確認公法上法律關係成立或不成立（存在或不存在）之訴訟，僅具有補充性，蓋公法上法律關係多因行政處分而生，其因行政處分而生之公法上法律關係之爭議，自應就爭執行政處分之適法性，提起撤銷訴訟，非任由當事人就其認為違法之行政處分所生之各權利義務，另為提起確認訴訟，以免浪費行政訴訟資源，並避免行政法院對同一行政處分是否違法作成歧異之裁判。易言之，提起確認公法上法律關係成立或不成立（存在或不存在）之訴訟，以該公法上法律關係非由行政處分所生者（亦即非以行政處分有效存在）為限，若行政處分已生效力，自可針對該行政處分違法性提起撤銷訴訟，斷無提起確認訴訟之必要。本件上訴人以系爭繳款書未經合法送達不生效力為由，請求確認被上訴人對上訴人所核課之系爭綜合所得稅公法債權不存在，因非以行政處分有效存在為前提，揆諸前開說明，即應准許提起本件確認訴訟（臺北高等行政法院94年訴字第1746號判決參照）。

⑵次按稅捐債務於法定課稅要件事實實現時發生，而非於課稅處分∣成立時發生，本院77年度判字第630號及 91年度判字第111 號判決，均同此見解。準此，被上訴人所為就上訴人之配偶--追繳上訴人87年度綜合所得稅之行政處分，縱有如上訴人所稱未合法送達之情事，然於上訴人知悉有上開行政處分存在時，充其量僅能由上訴人循行政救濟程序請求為撤銷，於該行政處分經撤銷、廢止或因其他事由而失效前，該行政處分之效力仍繼續存在（行政程序法第110條第3項規定參照），故以該行政處分為依據所發生之公法上債權債務關係，即繼續存在，上訴人之納稅義務亦尚難解免（最高行政法院98年判字第521號判決參照）。

⑶原告主張其有公法上不當得利請求權存在』無非係以行政處分未合法送達為據，然行政處分是否合法送達，須透過證據調查始得判斷認定，並非一望即知之重大明顯瑕疵。至於行政處分未合法送達而不生效力時，當事人應提起撤銷訴訟或確認訴訟，實務上雖有上開不同見解，然於該行政處分經撤銷或確認無效前，該行政處分之效力仍繼續存在。本案被告依法作成行政處分並送達原告後，即生存續力、構成要件效力、拘束力及執行力，原告有繳納罰鍰之義務，被告收取該罰鍰非無理由，自無不當得利之可言。

⑷被告之限期改善通知單及處分書均已合法送達原告：

①按戶籍登記與住所之設立，雖然分屬不同之法律概念，但戶籍設定之客觀事實，卻不失為認定住所之重要表面證據。因為有關住所定義中，其主觀意思部分（即民法第20條所定「久住意思」），必須藉由外在行為才能被清楚認知。而設籍事實本身，依現今臺灣社會上之經驗法則，即是表徵「久住」意思之最有力事證（最高行政法院98年度裁字第2672號裁定參照）。

②被告經由郵務機關人員將限期改善通知單及處分書送達原告之戶籍地址，因未獲會晤原告本人，亦無受領文書之同居人或受僱人，郵務人員將之寄存於三重正義郵局，並作成送達通知書，1 份黏貼於原告住居所門首，1 份置於原告信箱，該送達程序已踐行行政訴訟法第74條規定之寄存程序，自屬合法送達。

③原告雖稱處分書固然載寄送至附件清冊即新北市○○區○○○路000號2樓（以下簡稱大同南路150號2樓）及三重區大同南路150號7樓（以下簡稱大同南路 150號7樓），實則寄送至新北市○○區○○○路00 號（以下簡稱大同南路72號）云云，然舉發單號18945 所載原告住址係大同南路72號，場所地址為大同南路150號2樓（舉發單號18945、19611亦同）；舉發單號19263所載原告住址係大同南路72 號，場所地址為大同南路150號7樓；裁處書編號A0000-00000 附件清冊之標題名稱係「通訊或場所內地址」（裁處書編號A0000-00000、A0000-00000亦同）；裁處書編號A0000-00000所載原告住址係大同南路72 號，均非原告所主張係寄送地址或其住所，原告對此顯有誤會，被告並無寄送錯誤之情形。

④原告主張起訴書所附照片足堪認定其住所係大同南路150號7樓云云，然查照片內容係仁義里公佈欄，其上載有市民代表林金蓮、里長林武雄、服務專線：0000-0000 等內容，一般人無法藉此得知原告設定住所於何處？況戶籍法第21條規定「戶籍登記事項有變更時，應為變更之登記。」，而戶籍地為行政法上之準據，為決定選舉、教育、兵役等公法上權利義務之準據，原告係市民代表須設籍於三重區，且現今臺灣社會擁有多處房產之人將其房產出租者比比皆是，而原告擁有多處房產，被告以原告設籍地為其住所符合常情。

⑤綜上，原告上開主張依社會通念無法推知其設定住所於大同南路150號7樓，被告以原告戶籍地為其住所符合現今臺灣社會上之經驗法則，自屬合法送達。

⒋原告主張其實際住所為「新北市○○區○○○路000號7樓」，並於108年12月27 日庭呈戶籍謄本為據。然該戶籍謄本上所載係原告原住「新北市○○區○○○路000號7樓」於102年9月23住址變更為系爭住所，反而證明原告實際住所為系爭住所較為可採。

⒌原告提出地政士營業所登記資料，僅能證明「新北市○○區○○○路000號2樓」為其事務所營業地址，無法證明為其住所；另房屋稅繳款書及地價稅繳款書雖寄至「新北市○○區○○○路000號7樓」，然繳款書寄送地址得由繳款人申請變更為任一通訊地址，亦無法證明該址為其住址，一人擁有多處通訊地址者比比皆是，而原告擁有多處處房產，且由原告提出之房屋稅繳款書、地價稅繳款書、水費繳費通知、銀行通知及保險公司郵件、立法委員成立大會邀請函、宗親會郵件、黨部郵件等可知，通知信件寄至不同通訊地址，又上開二址皆為原告經營地政士業務的營業所，難認為其住所，被告以原告設籍地為其住所符合常情。另原告提供之繳款書均避開「新北市○○區○○○路000號7樓」及其戶籍地址「新北市○○區○○○路00 號」等爭議地點恐有所隱情。

⒍原告主張其於行政準備二狀附表所列編號一及編號六之行政處分（裁處書號：A0000-00000號、A0000-00000號），被告皆未移送強制執行，更甚稱上開處分已由被告機關撤銷在案云云，經查編號一之處分（A0000-00000 ）前由被告機關於107年7月2日以新北府消預字第1071247878 號函移送行政執行署新北分署（下稱分署）強制執行，執行結果義務人無所得、財產可執行故核發執行憑證，被告機關復於108年7月25日以新北府消預字第1081386615號函再移送分署強制執行，目前仍由分署強制執行中，致編號六之處分（A0000-00000 ）因本件訴訟之故，故暫緩移送執行；另查上開二件處分皆未有撤銷紀錄，足證原告所稱係對被告機關之不實指控，刻意誤導事實，被告皆依行政程序執行，懇請鈞院鑒核，判決如答辯聲明，以維權益，實感法便。

㈡聲明：原告之訴駁回。

四、本件的爭點： 原處分一至原處分四是否有送達不合法之情事，致處分不生效力，則處分自始不存在（非行政處分），不得據為行政執行之執行名義？

五、本院的判斷：

㈠按民法第179 條規定：「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因而其後以不存在者，亦同。」依此規定，不當得利之成立要件有三：受有利益、致他人受損害、無法律上之原因。所謂無法律上之原因，於因給付而受利益之情形，係指給付自始欠缺給付目的、給付目的不達或給付目的消滅。再按公法上不當得利，目前尚無實定法加以規範，其意涵應藉助民法不當得利制度來釐清。公法上不當得利返還請求權，係於公法之法律關係中，受損害者對無法律上之原因而受領給付者，請求其返還所受利益之權利，以調整當事人間不當的損益變動。參諸前揭民法第179條規定，公法上不當得利返還請求權需具備以下4要件：1.須為公法關係之爭議。2.須有一方受利益，他方受損害；於此要件之認定上，應進一步區分給付型不當得利與非給付型（侵益型）不當得利，於前者，受領特定給付即為受利益，提供給付即屬受損害；於後者利用他人之物或權利為受利益，自己之物或權利為他人所使用即為受損害。3.受利益與受損害之間須有直接因果關係。4.受利益係無法律上原因。次按「有效之行政處分，因其本身即屬財產變動之法律上原因，且行政處分除非達於無效程度而自始無效外，縱屬違法，於該行政處分經撤銷、廢止或因其他事由失效前，該行政處分之效力仍繼續存在，故以該行政處分為依據之財產變動，即非無法律上原因，自不構成公法上不當得利。又行政程序法第111條第7款固規定：『行政處分有下列各款情形之一者，無效…七、其他具有重大明顯之瑕疵者。』惟所謂重大明顯瑕疵，則係指該瑕疵為任何人所一望即知者；故而，縱行政處分係屬違法，若該瑕疵並非任何人所一望即知，則其即非屬行政程序法第111條第7款所稱有重大明顯瑕疵之無效行政處分。」最高行政法院於95年度判字第1623號著有判決要旨可參。依此，民法上之給付型不當得利，主張受有損害之人需先就其與受益者間之契約關因主張有自始、當然、絕對無效、或業經行使撤銷權、或有事後發生廢止原因等事由而解消後，始得對受益者進一步主張民法第179 條之不當得利返還請求權；同理觀之，公法上之不當得利在類推適用民法第179 條規定之際，亦應為相同之解釋，此已為前揭最高行政法院判決闡釋明確。換言之，行政機關所為之行政處分，如不具備行政程序法第111 條所列各款無效事由，或於法定救濟期間未經有權機關合法撤銷或廢止前，受處分人因該行政處分所提出之給付，作成行政處分之機關保有該項給付即非無法律上之原因（參照高雄高等行政法院101 年度訴更一字第12號判決）。

㈡次按，「送達，於應受送達人之住居所、事務所或營業所行之。但在他處會晤應受送達人時，得於會晤處所行之。」「送達不能依前二條規定為之者，得將文書寄存於送達地之自治或警察機關，並作送達通知書二份，一份黏貼於應受送達人住居所、事務所或營業所門首，一份交由鄰居轉交或置於應受送達人之信箱或其他適當之處所，以為送達。」「前項情形，如係以郵務人員為送達人者，得將文書寄存於附近之郵政機關。」行政訴訟法第71條第1項、第73條第1項、第 2項亦分別定有明文。由此可知向『自然人』為送達，其送達處所非必須為應受送達人之戶籍地，向受送達人之住居所、事務所、營業所為之，皆為法之所許（最高行政法院94年度裁字第2742號裁定意旨可資參照）。再按，所謂送達於應受送達人之住居所為之，該「住居所」係民法上之概念（民法第20條至第24條參照），是依一定事實，足認以久住之意思，住於一定之地域者，即為設定其住所於該地；依一定事實，足認以廢止之意思離去其住所者，即為廢止其住所，民法第20條、第24條各設有規定，故住所之設定與廢止，應依一定事實認定。又戶籍地址為依戶籍法規定登記之事項，屬行政管理之資料，雖不得以之作為認定住所之唯一標準，惟仍不失為表徵住所之重要參考資料，法務部97年7月25 日法律決字第0970017907號函釋：「行政程序法所謂之『送達』，係指得依應受送達人留於行政機關之通訊住址，或公路監理機關資料庫中應受送達人所留存之戶籍地址，或車籍資料住址等個案一定事實據以認定其住居所者，即符合該送達之規定。」，其法律見解，核與行政程序法之規範意旨，並無不合（臺北高等行政法院106年度訴字第1538號判決供參）。又按，應受送達人同時有住所及居所，向住所或居所送達均屬合法，非必同時對住所及居所送達始為合法（參照臺灣高等法院暨所屬法院102年法律座談民事類提案第30 號問題㈠研討結果）。

㈢經查：

⒈依上開說明，行政處分的受處分人為「自然人」時，處分之作成並無應向其營業所送達的必要，向自然人之住所、居所、事務所、營業所送達亦無不可，應受送達人同時有住所及居所，向住所或居所送達均屬合法，非必同時對住所及居所送達始為合法，又自然人之戶籍地仍不失為表徵住所之重要參考資料，合先敘明。本件被告以查得原告林金蓮之戶籍地址為「新北市○○區○○○路00號」，認係林金蓮之住居所而為送達，尚無違誤，且林金蓮係自 102年9月23日起即自「新北市○○區○○○路000號7 樓」遷出並設籍於「新北市○○區○○○路00號」迄今未變動，期間近7年，有戶籍謄本1紙（見本院卷第165 頁）可證，即難謂無「以一定事實，足認以久住之意思，住於一定地域」之情事存在；況原告未曾向被告陳明其有廢止上開設籍地址「新北市○○區○○○路00號」為住居所之表示，或另指定其他「住居所」之陳報，故被告以原告林金蓮設籍多年之一定事實，認定「新北市○○區○○○路00號」為林金蓮之住居所，而為行政處分之送達處所並無違誤。。

⒉至原告主張被告未對102年9月23日遷出前之戶籍地「新北市○○區○○○路000號7樓」為送達，僅對現設籍之戶籍地送達，應認原處分送達不合法云云；然依最高法院27年度上字第2566號民事判例、最高法院100年度台抗字第397號民事裁定：「應受送達人之住居所、事務所或營業所實際上倘已變更者，該原住居所、事務所或營業所，即非應為送達之處所」觀之，本件原告於102年9月23日變更戶籍地從原住「新北市○○區○○○路000號7樓」遷出至現設籍地「新北市○○區○○○路00號」，依上開裁判意旨，原告遷出前之戶籍地「新北市○○區○○○路000號7樓」即非應受送達之處所，且原告亦未曾向被告陳報「新北市○○區○○○路000號7樓」為實際住居所，是被告未對原告遷出前的戶籍地「新北市○○區○○○路000號7樓」為送達，並無違法之處，故原告上開所述顯不可採。

⒊又縱如原告所稱「新北市○○區○○○路000號2樓」為原告執行地政士業務之登記營業所，被告於移送行政執行前未對該址送達屬送達不合法云云，惟如前所述，本件是關於消防安檢事項受處分，受處分人是系爭場所之區分所有權人林金蓮（自然人），而不是法人或非法人團體，依法並無應對其營業所送達之強制規定，況應受送達人同時有住所及居所，向住所或居所送達均屬合法，非必同時對住所及居所送達始為合法，已如前述。

⒋是以，本件原告主張實際上未住在戶籍地址等情，尚不足影響原處分一至原處分四送達之效力。準此，被告以有效的行政處分（即原處分一至原處分四）為執行名義，移送行政執行，經行政執行程序所保有之19萬352 元，即非無法律上之原因。

六、綜上所述，被告非無法律上原因而受有公法上不當得利，則原告訴請返還即無理由，自應予以駁回。

七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，故無一一論述之必要，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、第98條第1項前段，判決如主文。