板橋簡易庭101年度板簡字第1722號

宣　　示　　判　　決　　筆　　錄　 101年度板簡字第1722號

原告

行政院勞工委員會職業訓練局

法定代理人

林三貴

訴訟代理人

徐立信律師

被告

黃毓方

訴訟代理人

高烊輝律師

被告

卓湯梅英

上列當事人間101 年度板簡字第1722號清償借款事件於中華民國102 年 11 月 20 日言詞辯論終結，102 年 12 月 20 日下午5時整，在本院板橋簡易庭第 3 法庭公開宣示判決出席職員如下：

法院書記官　蔡斐雯朗讀案由到場當事人：均未到

主文

事實及理由

一、原告主張：

（一）緣原告依「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」接受被告黃毓方之就業貸款聲請，並與被告黃毓方及卓湯梅英於民國（下同）87年10月25日簽訂關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約（下稱系爭契約），由被告黃毓方為借貸人，被告卓湯梅英為連帶保證人，借貸新台幣（下同）418500元，並約定條款如下：⑴借款時間：自87年11月04日起至93年11月4 日止，共6 年（參系爭契約第2 條）⑵償還方式：自借款日起算，第二年起依年金法，於每月4日向華南商業銀行，按月平均攤付本息。（參系爭契約第3 條）⑶借款利率：自借款日起算，第一年免計付利息，第二年起按年率3%計息。（參系爭契約第4 條）⑷違約金：立約人如遲延還本付息時，自約定攤付日起，逾期在6個月以內部分，按約定利率百分之10，逾期超過6 個月部分，按約定利率百分之20計付違約金。（參系爭契約第5條）

（二）按系爭契約第7 條約定「立約人若未依約案其攤還本金或利息，…本借款視為全部到期，立約人應即清償本借款本息」與第10條「連帶保證人清償責任：立約人未依約還本（含喪失期限利益視為到期）或付息時，連帶保證人應即負連帶清償責任。」。復按民法第478 條前段「借用人應於約定期限內，返還與借用物種類、品質、數量相同之物」。

（三）查原告委由華南商業銀行辦理上開貸款之申請與放款事項，此有被告等填具之「華南商業銀行消費者貸款申請及調查表」可稽，詎被告黃毓方未依約繳納還款，依約已喪失分期償還權利，債務視為全部到期，尚積欠418500元，及自88年11月4 日起至清償日止，按年息百分之3 計算之利息，並自88年12月4 日起至清償日止，逾期在6 個月以內者按上開利率百分之10，逾期超過6 個月者，按上開利率百分之20計算之違約金，雖經原告一再催索仍置之不理，依契約第7 條約定，借款人有任何一宗債務不依約清償本金、利息時，即喪失分期償還利益原告得終止契約，追償全部借款本息暨違約金，另被告卓湯梅英既為連帶保證人，對本債務自應負連帶清償責任。為此爰依消費借貸及連帶保證之法律關係提起本訴，求為判決：被告應連帶給付原告418500元，及自88年11月4 日起至清償日止，按年息百分之3 計算之利息，並自88年12月4 日起至清償日止，逾期在6 個月以內者按上開利率百分之10，逾期超過6 個月者，按上開利率百分之20計算之違約金。並業據提出關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約、華南商業銀行消費者貸款申請及調查表、華南商業銀行貨款本息攤還表及存款往來明細表暨對帳單、原告匯款7億元予代辦行之匯款紀錄、關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點等件影本各乙份為證。

（四）對於被告抗辯之陳述：

⑴按「國家為達成行政上之任務，得選擇以公法上行為或私法上行為作為實施之手段。其因各該行為所生爭執之審理，屬於公法性質者歸行政法院，私法性質者歸普通法院。惟立法機關亦得依職權衡酌事件之性質、既有訴訟制度之功能及公益之考量，就審判權歸屬或解決紛爭程序另為適當之設計。此種情形一經定為法律，縱事件屬性在學理上容有推求餘地，其拘束全國機關及人民之效力，並不受影響，各級審判機關自亦有遵循之義務，本院釋字第四六六號解釋亦同此意旨。」。次按，行政機關於不違背法律規定之情形下，非無選擇以私經濟行政或公權力行政方式達成行政任務之自由。行政機關於直接履行公法上任務時，亦可運用私法之手段，行政機關在給付行政的領域，對於公法形式或私法形式具有一定之選擇權，就此情形，契約之法律性質，非不能參酌行政機關之意思判定之。本件原告選擇以私法方式訂立系爭貸款契約以達成協助關廠歇業失業勞工獲得就業機會以安定其生活之任務，自非法所不許。退萬步言，縱被告等以歷史背景指摘原告應負行政責任、民事責任、國家賠償責任、刑事責任、立法不法責任等，原告亦非不得選擇以私法方式解決失業勞工生活安定問題。

⑵次按，政府機關與人民間之政策性紓困貸款法律關係，司法實務咸認屬私法借貸而應由民事普通法院管轄。此觀：

①司法院大法官會議「中華民國七十一年七月三十日制定公布之國民住宅條例，對興建國民住宅解決收入較低家庭居住問題，採取由政府主管機關興建住宅以上述家庭為對象，辦理出售、出租、貸款自建或獎勵民間投資興建等方式為之。其中除民間投資興建者外，凡經主管機關核准出售、出租或貸款自建，並已由該機關代表國家或地方自治團體與承購人、承租人或貸款人分別訂立買賣、租賃或借貸契約者，此等契約即非行使公權力而生之公法上法律關係。」關於國民住宅貸款法律關係之認定。

②最高行政法院「健保局雖屬國家機關，惟於提供健保紓困貸款之業務，係『為達成行政之任務（照顧弱勢民眾），所採取之私法型態的行為（貸予健保相關費用之貸款）』，尚非高權行政行為，而係為達成行政上之任務，提供給付、服務、救濟、照顧等方法，增進公共及社會成員之利益，以達成國家任務所採取之『國庫行政』（即私經濟行政）之『行政私法』行為。健保紓困貸款之追償事件，既屬健保局與紓困貸款申請人間，本於金錢借貸契約所生之私權糾紛，則健保局所得行使之貸款償還請求權，應仍屬私權爭執，健保局自應依民事相關法律規定，向普通法院尋求救濟。至於申請貸款者，經健保局認為依相關法規或行使裁量權之結果（參照全民健康保險被保險人無力繳納相關費用者認定辦法）不符合該當要件，而未能進入訂約程序之情形，既未成立任何私法關係，此等申請人如有不服，須依法提起行政爭訟，係另一問題。」關於健保紓困貸款法律關係之認定。

③全國各地之民事普通法院關於原告與勞工間勞工保險基金紓困貸款法律關係之認定，如臺灣臺北地方法院 100年度北簡字第 9958 號、臺灣新竹地方法院 99 年度竹小字第 306 號、臺灣臺南地方法院 100 年度營簡字第276 號、臺灣高雄地方法院 101 年度雄簡字第 2290號、臺灣屏東地方法院 96 年度潮簡字第 318 號民事判決、臺灣花蓮地方法院 100 年度花小字第 263 號等民事判決。

④有力學說亦有認為「私經濟行政可大別為四類：（一）為達成行政上之任務，所採取之私法型態的行為：例如對清寒學生給予助學貸款、對於民眾提供住宅貸款或出售國民住宅、在景氣低迷時對廠商紓困貸款或提供輔助... 」。

⑤依系爭就業貸款契約第拾貳條，兩造係特別約定由民事普通法院管轄，益徵兩造初始乃以本件為私法契約之意而訂立契約，要屬無疑。且行政契約之特徵在於行政機關得片面調整契約內容或終止契約之權利 / 力（參行政程序法第 146 條），遍查系爭貸款合約並未予原告此項權利 / 力。

⑶本件系爭契約同屬政府機關與人民間之政策性紓困貸款法律關係，針對促進就業貸款清償債務等相同案件，早自民國 95 年起，業經全國各地之民事普通法院受理並判決在案，從無公私法管轄權爭議，如臺灣臺北地方法院 95 年度訴字第 8372 號、臺灣板橋（新北）地方法院 95 年度訴字第 1584 號、95 年度訴字第 1652 號、101 年度訴字第 1917 號、101 年度訴字第 1962 號、臺灣臺南地方法院 101 年度新簡字第 385 號、臺灣桃園地方法院 101年度桃簡字第 1458 號、101 年度桃簡字第 1302 號、101 年度桃簡字第 1627 號、101 年度桃簡字第 1447 號、101 年度桃簡字第 1338 號、101 年度桃簡字第 1272號、101 年度桃小字第 889 號、101 年度桃簡字第 1619號、臺灣苗栗地方法院 101 年度訴字第 435 號、 101年度訴字第 447 號、101 年度苗簡字第 593 號、臺灣臺南地方法院 101 年度南簡字第 1512 號、101 年度南簡字第 1267 號、101 年度新簡字第 258 號、101 年度新小字第 323 號等民事判決。據此，堪認司法實務針對系爭促進就業貸款契約為私法契約而應由民事普通法院審判管轄乙節，已建立明確訴訟類型清單。

⑷學理上對於公法契約與私法契約之區別，固有各家各派之區別學說，迄今蓬勃發展，然學界均認「簡單明瞭的判斷標準尚有待確立」，建立「判別清單」為較可行途徑，「大法官釋字與行政法院見解，已經逐漸將一定行政法各論類型作出公 / 私法屬性之界定」。是以，被告等從學理上論斷系爭貸款之性質屬公法契約，僅係片面單方之詞，殊難遽採。如前所述，本件促進就業貸款契約，司法實務既已長年確立歸屬民事普通法院管轄之清單，並無窒礙難行之疑，民事普通法院之於行政法院亦無特別不公平審理之處，被告等提出管轄抗辯，應無理由。且被告等之主張若遭鈞院採信，不惟本件相同就業貸款契約案件之管轄權認定，全國民事普通法院產生認定上歧異，亦可能造成民事普通法院與行政法院管轄權認定矛盾，甚者，全國已繫屬於民事普通法院而調查完備之政策性紓困貸款清償借款案件，均將衍生是否須暫停審理之窘境。法院與法學院任務不同，被告等聲請傳喚學者前來作證，應無必要，且有學者僭越法院職權用法之虞。

⑸有關被告等引用原告彙集學者文章而成「工運春秋」乙書內撰述「許介圭更破天荒的動支就業安定基金，以政府代償方式，先拿出 10 億元代墊，再由政府向資方求償」乙節，並非原告針對系爭貸款案法律性質之公函意見，且內容亦有誤，如實際撥款金額為 7 億元。兩造間暨無債權讓與契約，原告亦未曾捨棄借款返還請求權。依「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」第十二點，原告辦理本借貸案原區分「雇主提供擔保代勞工申辦貸款」及「勞工自行申請」二類，前者以雇主為契約當事人，自由雇主負擔清償責任，後者以勞工為契約當事人，自由勞工負擔清償責任。本件被告等係自行填載「消費者貸款申請及調查表」，並無雇主提供擔保代為申請，從而無所謂原告承受被告債權，轉向雇主求償之情。

⑹原告委請華南商業銀行已撥付如數本金予被告開立於華南商業銀行之帳戶，諒係兩造不爭執事實。有關被告等指摘原告怠於行使債權之真意，請鈞院斟酌其法律性質並依法判決，惟如被告等真意在於指摘原告將近十五年怠於行使權利始提出支付命令因而違反誠信原則而喪失本金、違約金債權，原告茲否認之。

二、被告則以：

（一）聲請所據之歷史背景事實與其三角法律關係：

⑴歷史背景事實(一)：雇主惡性倒閉，勞工頓失生計：50年代，國內勞力過剩且缺乏資金技術，於是政府利用大量離開農村之便宜勞工，並且提供優惠之土地，於54年起開始實行「加工出口區」，區內事業以高外資、高勞力密集產業為主，產品皆為加工、代工品。加工出口區的發展，可略分為五個時期：(1)55~64年快速成長期：以消費性電子與成衣服飾等傳統製造業為主。(2)66~75年穩定發展期：仍以製造業為主，但代工由低階提高至中階，而成衣及服飾之比例已逐漸下降。(3) 76~85年產業結構調整期：以科技產業為主，而低階之消費性電子將近絕跡，成衣及服飾業亦較前期銳減幾乎達50%。然而，直至民國85年以後，幾乎全以高科技產業為主。本案之基礎歷史背景，係於民國85年以降數年間，因勞動力成本逐漸提高，土地亦不斷增值，國內成衣業者與低階電子業獲利開始降低，又面臨經濟轉型之壓力，許多企業老闆選擇出走至東南亞國家，繼續使用便宜之勞工與土地。古諺云「商人重利輕離別」，故企業老闆為了追求更高的利潤，出走至東南亞本無可厚非，然而，卻同時進行拍賣台灣的土地、廠房、機械、設備，將資金脫產至海外，脫產的目的，竟然是因為不願意給付終身為其流血流汗的勞工任何的資遣費或是退休金。質言之，企業老闆並不是經營不善而倒閉，也不是沒有錢給付給勞工，而是「惡性倒閉關廠」。例如，聯福紡織製衣廠老闆李明雄，積欠員工近1億4千萬元，捲款到泰國、越南等地開工廠，三百餘員工頓時生計無著。

⑵歷史背景事實(二)：國家法制不全，政府監督不周：而我國之所以會於民國94年7月1日開始實施《勞工退休金條例》之下的「勞退新制」，即肇因於《勞動基準法》為法律依據的「勞退舊制」，勞基法固然規定雇主必需按月提撥勞工退休準備金，然而，該筆準備金係儲存在「企業之帳戶」，而非如同「勞退新制」般之「勞工個人帳戶」。是故，倘若雇主法定退休準備金之提撥不足，勞工除了無由得知之外，亦難以置喙，僅能完全依賴勞工主管機關之監督與管理，倘若雇主無心或故意逃避退休準備金之提繳義務，勞工之相關主管機關又疏於或怠於監督與管理，則在勞動法規範之制度面與實然面均保護不周之情形下，前述雇主接二連三之惡性倒閉，到頭來，仍是最弱勢之勞工受到最大之侵害。雇主之惡性倒閉固然應負起責任，然而，勞工主管機關之懈怠或失職亦難辭其咎。民國八十七年三月二日監察院調查報告函，對關廠工人案的調查意見，內文清楚指出：「…桃園縣政府勞工局曲解法令，從未就…勞工退休準備金之提撥情形確實查核，並就違反之事業單位依法按月處分，…明顯怠忽勞動基準法第七十二條及勞工退休準備金提撥及管理辦法第十條所賦予之職責，應切實檢討改善。」此外，「行政院勞工委員會…七個勞動檢查機構，…提撥率並未嚴格審定，導致倒閉之事業單位有退休金準備不足或根本未提撥退休準備金，…行政院勞工委員會未能依各企業實際情形訂定提撥率且切實執行，是為重要因素之一，應速檢討改進。」由此可知，相關中央與地方勞工主管機關，對資方多年短提、或是根本未提退休準備金的情況渾然不知，違反了相關法律所科予勞工主管機關之義務，才會導致資方惡性倒閉後，勞方應有之權利完全落空，已有公務員執行職務行使公權力，過失不法侵害人民權利，或公務員怠於執行職務，致人民權利遭受損害之情形！

⑶歷史背景事實(三)：動用安定基金，補救怠行職務：為解決上述惡性關廠歇業之重大社會事件，主管機關斟酌就業安定基金之設立目的及用途，為補救勞動主管機關對於相關準備金、基金及雇主監督管理之不力，擬動用就業安定基金。於民國86年5月31日就業安定基金委員會第三次臨時會，依據當時之《就業服務法》第24條，以及《就業安定基金收支保管及運用辦法》第6條第2款為法源依據，提案制定「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」（下稱系爭要點）。系爭要點以「為協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，安定其生活」為目的；並在一百萬元的限度內，以雇主積欠之資遣費或退休金之數額為額度，給付金錢給勞工；該要點最後並強調，於「新制勞工退休制度施行」或「失業保險開辦」後，停止適用。

⑷三角法律關係(一)：勞工享有資遣費與退休金，殆無疑義：依僱傭契約與《勞動基準法》之相關規定，勞工得向資方主張退休金與關廠歇業後之資遣費，殆無疑義。

⑸三角法律關係(二)：國家法制不全之可能責任，政府監督不周之可能義務：以《勞動基準法》為法律依據的「勞退舊制」，在制度設計上明顯不利於勞工，除了提撥專戶之所有權與處分權均屬於資方已如前述外，勞工之退休金與資遣費之計算方式，亦容易提供雇主惡性倒閉、逃閉責任之誘因。而國家法制不全，侵害了人民的權利，學理上稱為「立法不法」，有可能成立國家賠償責任，但尚非審判權抗辯事由，於此暫不贅述。再者，前述勞委會與相關勞工局等勞工主管機關，明顯怠忽《勞動基準法》第七十二條及《勞工退休準備金提撥及管理辦法》第十條所賦予之職責，怠於執行職務，致人民原本得向資方主張之退休金與關廠歇業後之資遣費等財產權利，遭受到嚴重之侵害。政府相關主管機關與公務員本身，可能因此而應負行政責任、民事責任、甚或刑事責任，端視相關可能的法律規定。然而，除此之外，對於人民因此而受到嚴重侵害的財產權侵害，政府亦可能衍生出國家賠償責任(《國家賠償法》第2條第2項後段)、代償責任(類如《勞基法》第28條第4項)或其它可能之保護人民義務(例如：《就業服務法》第24條本文，主管機關對於自願就業人員，必要時得發給相關津貼或補助金)。當然，就末者所謂「國家保護人民之義務」而言，即便是國家公務員在沒有故意或過失、行為或是沒有怠於行為的情況，亦有發生之可能。

⑹三角法律關係(三)：本案政府補救行為(怠於執行職務)定性：本案中，勞委會與相關勞工局等主管機關，怠於執行職務，導致人民之權利遭受嚴重侵害。之後，政府實際上之行政行為，即係由「就業安定基金」中，撥了一筆款項給勞工，其「撥款」法律關係與效果究係為何？如何定性該行為？實為本案之重點，茲分述如下。

①前言：國家有無介入勞資爭議事件之義務？勞工得向資方主張退休金與關廠歇業後之資遣費，其請求權基礎，乃係依據僱傭契約與《勞動基準法》之相關規定而來，為一典型之民事私人間之爭議，是有不少之台灣民眾認為，「政府不應該拿納稅人的錢，去替倒閉、逃跑的老闆擦屁股」！這是一種「經濟自由主義」式的理解，認為勞資糾紛，僅僅涉及老闆與員工間的私人契約，政府不能用納稅人的錢來介入。「經濟自由主義」的說法，有其基本邏輯與運作體制，固然言之成理。然而，此種說法顯然忽略了兩個重要的因素，而僅能是一種主張但並非法制：第一、我國的整體憲政體制與法律秩序，是否是「經濟自由主義」的體制與秩序？第二、就本案而言，政府所付的，是不是「納稅人的錢」？這兩點，答案恐怕都是否定的。第一，我國憲法相關規定屬於「社會福利主義」國家：按我國憲法第142條規定「國民經濟」之基本原則為「民生主義」，而且要「平均地權、節制資本，以謀國計民生之均足」；第145條更是明顯，倘若「私人財富及私營事業」有「妨害國計民生之平衡發展者，應以法律限制之」；第152條要求國家要提供「適當之工作機會」予有工作能力之人民；第153條要求國家要「制定保護勞工及農民之法律、實施保護勞工及農民之政策」，在在都彰顯了，相對於「經濟自由主義」，我國之憲政體制，更像是一種「社會福利主義」國家。倘若再參考我國相關之法律秩序，更可以相互印證。例如：《勞資爭議處理法》第1條之立法目的，即強調要「保障勞工權益」；更不用提《勞動基準法》整部法律即係為保障勞工權益，確認勞動條件的最低標準；而為了因應雇主歇業並積欠工資，防止勞工求償無門，政府尚且成立了「積欠工資墊償基金」，並以《積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法》強迫雇主按月提繳，政府還得以之為法律依據，代位行使勞工對僱主之工資債權；更毋庸提《就業保險法》係為了「保障勞工職業訓練及失業一定期間之基本生活」而設立，其本質上更是一種「強制保險」，我國整體法秩序，在在均是要求國家，要有效且積極地介入保護勞工的基本權益，此為其一。第二，「就業安定基金」並不是「納稅人的錢」：「就業安定基金」之成立目的，係因產業環境丕變，致雇主有引進外國勞工之需求，為平衡對勞動及就業市場所衍生之社會成本，故依《就業服務法》第55條（當時為第51條）對之課以一定之就業安定費負擔，做為基金之主要收入來源。而依《就業安定基金收支保管及運用辦法》第1條所揭示之立法目的，即是為了加強辦理有關促進國民就業與提升勞工福祉之用。而前述本案之基礎歷史背景，即係於民國85年以降，勞動力成本逐漸提高，傳統產業獲利降低，又面臨轉型之壓力，政府為降低傳統產業之壓力，於是陸續開放雇主引進外國勞工之以降低成本。是故，就此而言，「就業安定基金」運用在因此而受到衝擊的關廠工人身上，實正可謂「名正且言順」，此時不用更待何時？更不是所謂浪費「納稅人的錢」！本案之所以「歹戲拖棚」至今，最關鍵之故，係肇因於公務員對「憲政體制與法律規範之認識不清」，導致渠等亦「無法勇於任事」，兩者並且相互加乘、彼此影響，由於對法律之誤解，導致不能「依法行政」，而由於誤認一己並非「依法行政」，也導致公務員行使職權時瞻前顧後、畏畏縮縮，相信只要釐清本案「撥款行為」之基礎法律關係，所有問題即可迎刃而解。

②主張一：該「就業安定基金」撥款之性質為「津貼」或「補助金」依據前述之歷史脈絡，本案之實質法律關係應為「公法上之賠償、代償或補償」，而非如形式上所表徵之私法消費借貸法律關係。我國向採二元體系，即嚴格區分公、私法律關係，並且，法律關係不以形式為斷，而應從實質原因層面進行認定。法律主體間在法律規範框架下固然享有法律關係形式之形成自由，然而，為避免當事人間規避各種法律關係之法定強制或補充規範，使司法者能適用正確法律進行裁判，法律關係的判定並不拘泥於形式上的表徵，而須從背後之實質原因關係探究出發，觀察實質原因關係與表面法律態樣是否一致。如發生歧異，則應突破形式之框架，而直接從當事人之真意與原因關係進行法律關係之判斷。本件原告當年所以撥付相關款項，實即為「津貼」或「補助」之給予，其性質為「公法上之賠償、代償或補償」。曰「賠償」者，因如前述監察院之調查報告所指出，勞動檢查部門怠忽《勞動基準法》第七十二條及《勞工退休準備金提撥及管理辦法》第十條所賦予之職責，未依法執行職務，要求雇主提撥足額準備金，致人民原本得向資方主張之退休金與資遣費等財產權利，遭受到嚴重之侵害，是已有國家賠償責任之產生。進而，公務員或同感理虧、或為失職之處謀求補求之道、或為規避國家賠償責任、或為逃避後續可能之賠償義務機關對其之求償權，進而透過動用「就業安定基金」，實質履行國家之賠償責任。此觀本案當初，為促使勞工前來申領，相關官員均大力宣導並表示「不用還」等語，以消除勞工「錢都討不到，還要跟人借錢」之疑慮，此後多次協商過程亦屢次重申「不會追討」之意，已可略證一二。曰「代償」者，指本案之法律關係乃係類如「積欠工資墊償基金」，於雇主積欠勞工工資、並由政府墊償之後，政府「代位行使」勞工對僱主之工資債權。此由100年5月1日由行政院勞工委員會出版，主任委員王如玄發行「工運春秋」一書可茲證明：「聯福製衣、福昌紡織、東菱電子等重大關廠事件遲未解決，八十六年五月十四日許介圭上任當天，數百位關廠歇業失業勞工在勞委會樓下『埋鍋造飯』，要求與主委面談…為解決雇主惡性積欠勞工工資、資遣費與退休金，許介圭更破天荒的動支就業安定基金，以政府代償方式，先拿出十億元代墊，再由政府向資方求償，成了就業安定基金使用上的特例。」曰「補償」者，因民國85年當時之《就業服務法》，固已寓有保護失業勞工、促進就業之意旨，然而第24條對於「自願就業人員（非自願性失業者）」之協助，尚未明文化以「發放津貼或補助金」作為授益給付之法源依據，勞委會始會另訂定系爭「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」，並以之為國家授益行政之法源依據，以合乎「依法行政」原則，此觀系爭「實施要點」乃以《就業服務法》第24條為首要之法源依據自明。再者，修正後之《就業服務法》於91年實施時，其第24條第1項即明定：「主管機關對下列自願就業人員，應訂定計畫，致力促進其就業；必要時，得發給相關津貼或補助金：…」，於後段加入「必要時，得發給相關津貼或補助金」，亦同此發放「津貼或補助金」之意旨，將「發放津貼或補助金」予以明文化，以茲作為授益行政給付之依據。對照修正前與修正後加入之文字可知，修正後始明確加入行政機關單方給付之授權文字，再對照系爭要點之內容、目的，亦可證明，系爭要點即實係修正後津貼或補助之內容，尤以其目的為「安定生活」最為明顯。然因法律修正前並無得作為此種津貼或補助金發放之文字，為免造成如就業安定基金委員會討論時與會委員所指之違失，故委婉以「貸款」之名義發放。由《就業服務法》第24條修正前後對照，系爭要點之制定過程及系爭契約之目的，參以相關宣導及協商過程可知，系爭契約簽定時所撥付之款項，實屬《就業服務法》修正後所稱之「津貼」。為保障失業之關廠工人生活安定，國家透過就業安定基金之發放，達成公行政任務，性質上為公法關係。而也就在相同的91年，《就業保險法》制定通過，系爭「實施要點」同時於該年年底失效，益足以佐證，系爭要點、《就業服務法》第24條、《就業保險法》等法律之規範目的均屬相同，均係具有「保護失業勞工、促進就業」之特定行政目的，並以之為給付行政措施，深究其法律性質，係屬於失業勞工之津貼與補助金，性質上為公法關係。

③主張二：系爭該「關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約」之性質為「行政契約」按《行政程序法》第135條：「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。」由此可得知，公權力主體於為給付行政行為時，不以行政處分為限，可依其自由，在不違背法規範之限制下選擇行政契約之方式為之。並且，行政契約之成立並不以《行政程序法》公布施行後為限，因行政契約與行政處分均為行政行為之基本類型，本質上即有差異，《行政程序法》之訂立僅是確認、而非形成行政契約，此觀司法院大法官324號及348號解釋即可得知，上開解釋做成之時《行政程序法》尚未施行，然學理與實務早已肯認行政契約之存在，倘另參最高行政法院96年度判字第840號、95年度判字第1137號判決，亦均同此意旨。於是，倘認為系爭「關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約」具有「契約」之形式，無論如何，其定性即是一種「契約」。則被告主張，系爭契約之性質，乃是一種行政契約、而非民法契約。固然，兩造間確有簽定外觀上狀似民法消費借貸之「貸款契約」，然而，對於契約意思表示之解釋，應探求契約當事人之真意，不得拘泥於所用之辭句，民法第98條定有明文。對於行政契約之解釋，亦同此意旨，原須探求當事人之真意，方不因拘泥於契約之文字，致失當事人之真意（最高行政法院第98年度判字第372號判決參照）。然而，我國既採取二元體系，嚴格區分公、私法律關係，前提即應先行提出標準，探究系爭契約，究竟是一公法契約、抑或是一私法契約。(a) 我國學理上公、私法契約之判斷標準：我國判斷公、私法契約諸多理論，大抵有：「契約主體說」、「契約主體推定說」、「主體意思說」、以及「契約標的理論」。「契約主體說」認為凡是由行政主體所簽立之契約皆為行政契約；「契約主體推定說」主張如契約之一方當事人為行政機關即先推定契約為公法性質，僅於有其他證據可證明時，才例外的認定其為私法契約（典型者為行政輔助行為）；「主體意思說」強調當標的的判斷生困擾時，可參酌締約雙方之意思而論定其公私法之屬性，避免耗費過多勞力時間在屬性之定性，應將心力投注在「契約究竟於何種程度上受到公法之拘束」之「根本問題」；而「契約標的理論」主張從《行政程序法》第135條之文意，可以推論出對於契約之定性，司法者應從其契約法律關係之標的內容來判斷。而在上開理論中，固然以「契約標的理論」為通說，唯學者亦進一步地指出需特別為幾點之注意：第一，行政機關若選擇以「私法組織」型態作為履行公共任務之方式者，則該組織所締結之契約，概屬私法契約；第二，行政機關若以契約直接履行公共任務之手段者，特別是履行其公法上之義務者，該契約應屬公法契約；反之，若該契約之內容非直接涉及公共任務，則可認定為私法契約（如行政輔助行為、機關內部人員之聘僱）：第三，契約之內容於公法中詳為規定者，或契約內容之解釋與適用，必須參酌公法之規範者，該契約屬於公法契約，蓋於此情形，行政機關之契約自由形成空間，已有所限縮；第四，行政機關若將其公法任務之全部或主要部分，以契約委託人民為之，該契約屬於公法契約；反之，若僅將其公共任務之部分以契約委託人民為之者，特別是以人民作為行政助手或履行輔助人，則該契約為私法契約：第五，如經探究後仍不能確定，則遵守「有疑問，推定為公法契約」原則。(b) 我國實務上公、私法契約之判斷標準：司法院大法官解釋最早提及公法契約為釋字324號解釋，惟僅是呼籲立法者儘快完成規範之專法。釋字348號解釋雖判定醫學院公費生與國家間之契約為公法契約，但是對於界定雙方間權利義務之公法屬性並未提出抽象之判斷標準。真正觸及區分理論者為釋字第533號解釋，從「契約主體」、「契約標的內容」與「契約目的」三個角度，來判定法律關係是否為行政契約，論者有稱此為「混合說」或「綜合判斷說」。另外，吳庚大法官於本號解釋中，提出協同意見書：「公法契約（或稱行政契約）與私法契約之區別，…應就契約主體（當事人之法律地位），契約之目的、內容以及訂立契約所依據之法規的性質等因素綜合判斷。」並更進一步指出當行政機關與人民所簽訂之契約，其標的有下列四者之一時，即可為屬行政契約：（一）作為實施公法法規之手段者，質言之，因執行公法法規，行政機關本應作成行政處分，而以契約代替；（二）約定之內容係行政機關負有作成行政處分或其他公權力措施義務者；（三）約定內容涉及人民公法上權益或義務者；

（四）約定事項中列有顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢之地位者。吳庚大法官更進一步闡釋，其認為「人民一方優勢之地位者。若因給付內容屬於『中性』，無從據此判斷契約之屬性時，則應就『契約整體目的』及『給付之目的』為斷，例如行政機關所負之給付義務，目的在執行其法定職權或人民支付目的在於促使他造之行政機關承諾依法作成特定之職務上行為者，均屬之。至於締約雙方主觀願望，並不能作為識別契約屬性之依據，因為行政機關在不違反依法行政之前提下，雖有選擇行為方式之自由，然一旦選定之後，行為究屬單方或雙方，適用公法或私法，則屬客觀判斷之問題，由此而衍生之審判權之歸屬事項，尤非當事人之合意所能變更。」行政法院對於公、私法契約之區分，同司法院大法官與學界多數主張，採取「契約標的理論」，主張應探求契約之內容判別其是否影響公法上之權利或義務，如標的呈中性，則應從「給付義務之目的」及「契約之全體特性」判斷之。（最高行政法院92年度判字第84號、101年度判字第1066號、101年度判字第716號判決均可參見。）有實務之判決更進一步主張，於契約目的之判斷上，應調查行政機關所訂立契約其背後之「公益上任務」，以及所追求之特定「公益上目的」。例如，台北高等行政法院96年度訴字第1132號判決指出：「所謂『契約目的』係指個別或特定之行政目的而言，法院於判斷是否『公法契約』時自應調查行政機關所訂立之契約其背後『公益上任務』及所追求之特定之『公益上目的』。」(c) 結論：系爭「關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約」，乃係「特定」為了實現「協助關廠歇業勞工，獲得就業機會，安定生活」之行政目的，而依系爭「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」所執行之「行政契約」公法行為：本件原告起訴所據之系爭契約，其主體一造為行政機關；系爭契約內容並表明其授權締約之依據，乃係「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」，為一行政命令法規範，亦即為公法，並且又以《就業服務法》暨《就業安定基金收支保管及運用辦法》等公法為其法律依據；締約之目的，在於「協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，安定其生活」，以實現《就業服務法》第24條所定：「主管機關對左列自願就業人員，應訂定計畫，致力促進其就業…」特定之勞動以及就業之行政任務，顯在直接實現法律所定之行政任務，應屬於行政契約。再查本案之給付標的為金錢，屬中性進而應探究契約成立之目的，並且應著重整體契約之內容與脈絡背景，而非拘泥於單一條文形式，然而，無論如何，先就結論而言，皆將得出本案契約俱為公法屬性之結論。本案之背景脈絡是為了彌補政府怠於監督，致雇主未依法提撥足額法定退休金，政府亦未能及時有效地採取預防雇主倒閉之管制手段，進而在引起大量失業工人抗議，致生社會紛擾之情勢下，國家始就業安定基金內提撥金額，以求平息關廠失業勞工在法定權益喪失下之失望與憤怒，並履行國家對於勞動者之保護與照顧責任。須知國家不可能恣意動用基金、「借予」人民金錢，而若再參考系爭之「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」，其明訂該法於勞退新制生效前或失業保險開辦前之過渡期有效，係屬落日條款之規定，更顯見此乃為解決勞動保障制度不完備所生之問題。系爭要點所定之措施顯然有相關完善制度施行前之替代性或代換性，有特定且強烈之公益目的，而非如行政輔助行為一般，僅係附帶性地促進公共利益而已。況且，給付之額度，又以未受償之資遣費及退休金為限，倘若非為補足勞工所受侵害之財產權，又何需採用如此之計算額度方式？甚至，款項之用途亦以「關廠歇業失業勞工尋求工作機會或與就業有關」者為限，試問若是一般性之私法借貸關係，何需規範貸款之用途？是系爭要點之內容，均處處彰顯出乃為特定行政措施之政策目的而來。係以契約直接為履行公共任務之手段，特別是履行行政機關之公法上義務，則該契約應屬公法契約無疑。另一方面，借貸契約之簽定，亦可解讀為係國家履行其公法上對於勞工照顧保護義務之手段，且契約之主要內容與依據，亦已經詳訂於「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」中，如再考量主管機關顯然怠於執行職務、疏於監督雇主之因素，則該借貸契約之內容，實際上是變動了關廠失業勞工對國家之賠償請求權利，為典型之公法契約類型。綜上所述，縱算仍於歸類上存有疑義，依據「有疑推定為公法原則」，亦應肯認系爭借貸契約之公法屬性。

（二）對原告委任之訴訟代理人於關廠工人他案曾就系爭契約公私法定性問題所提出各項主張之反駁意見：

⑴兩造當事人間所簽訂之契約屬公法抑或私法，依照歷來司法實務見解，依照歷來實務見解應由契約標的及契約目的加以判斷。自契約標的觀之，倘契約標的是在執行某法規所規定之事項，則應解釋該法規之公私法屬性。本件兩造間所簽訂之契約標的顯然具有公法性質，系爭契約自屬行政契約無誤：

①按「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。」行政程序法第135條本文定有明文。次按「原法院以：本件再抗告人為行政機關，系爭契約乃新農基金會先依再抗告人所定『內政部推展社會福利作業要點』規定內容，提具申請表、計畫書及相關文件經再抗告人審核同意補助新台幣三千六百五十九萬元後，兩造始予簽訂，契約並約定再抗告人得隨時派員檢查基金會執行計畫之進度、補助款之運用，如發見未依計畫書執行，逾限未改正，再抗告人得終止契約......其約定事項顯然偏袒再抗告人，內容復涉及人民公法上權利義務關係，並從兩造間契約之標的、目的、契約依據、契約內容等項為判斷，系爭契約性質上屬行政契約無疑，兩造基此發生爭議，即為公法上之爭訟事件，非屬普通法院之權限，再抗告人之抗告為無理由，因以裁定駁回其抗告。......倘契約標的性質上非私法契約或行政契約所獨佔，應參酌契約目的之所在，判斷其屬性，其遇有爭議時，則依(一)契約之一方為行政機關。(二)契約之內容係行政機關一方負有作成行政處分或其他公權力措施之義務。

(三)執行法規規定原本應作成行政處分而以契約代替。

(四)約定內容涉及人民公法上權利義務關係。(五)約定事項中列有顯然偏袒行政機關一方之條款，使行政機關享有特權或優勢之約定等因素以為斷......原裁定就系爭契約所為之上開綜合判斷，依上說明，並無不合。」（最高法院95 年度台抗字第341號裁定參照）：另最高行政法院96年裁字第1531號裁定略謂：「按行政機關基於法定職權，為達成行政目的，即得以行政契約與人民約定由對造為特定用途之給付，俾有助於該行政機關執行其職務，並由行政機關負相對之給付義務（司法院釋字第466、533號解釋及行政程序法第137條第1項第1款、第2款規定參照）。又按行政契約與私法契約之區別，係以其契約標的是否涉及公法上權利義務關係為斷，而契約之標的，則應由契約內容決定之。倘契約之給付義務本身具有中立性而較難判斷時，應由給付義務之目的及契約之全體特性判斷之。」；又最高行政法院100年裁字第1121號裁定亦稱：「(一)凡行政主體與私人締約，其約定內容亦即所謂契約標的，有下列四者之一時，即認定其為行政契約：（一）作為實施公法法規之手段者，質言之，因執行公法法規，行政機關本應作成行政處分，而以契約代替，（二）約定之內容係行政機關負有作成行政處分或其他公權力措施之義務者，（三）約定內容涉及人民公法上權益或義務者，（四）約定事項中列有顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢之地位者。若因給付內容屬於「中性」，無從據此判斷契約之屬性時，則應就契約整體目的及給付之目的為斷，例如行政機關所負之給付義務，目的在執行其法定職權，或人民之提供給付目的在於促使他造之行政機關承諾依法作成特定之職務上行為者，均屬之。」足見，觀察一契約屬於行政或私法合約，應自契約之標的及目的著手判斷。此外，最高行政法院100年裁字第1121號裁定認：「(三)本件相對人係以「內政部營建署陽明山國家管理處」之名義與聲請人簽訂系爭「菁山露營場委託經營管理契約」，其第1條明訂「內政部營建署陽明山國家公園管理處（以下稱甲方），為鼓勵民間參與國家公園事業投資經營，提升菁山露營場（以下稱本區）之遊客服務水準及推廣露營活動，並兼顧經營效率與服務品質，提供兼具環境教育、觀光遊憩等多元功能之現代化露營、宿營環境，維護國家公園的永續發展，以達成自然資源保育之目的，依國家公園法第11條規定將本區委託予杰洋國際開發股份有限公司（以下稱乙方）投資經營管理，特訂定本區經營管理契約書」，即將依法應由相對人執行之國家公園事業委託聲請人辦理，由聲請人在相對人監督下，投資經營及管理陽明山國家公園遊憩區內之菁山露營場。因此，聲請人負有「提供兼具環境教育、觀光遊憩等多元功能之現代化露營、宿營環境，維護國家公園的永續發展，以達成自然資源保育之目的」等任務，其中「提供環境教育、維護國家公園的永續發展，以達成自然資源保育之目的」，顯然具有公共行政之性質。又系爭委託經營管理契約第8條（經營管理規定事項）第1款至第16款復有多處引入公權力監督之約定內容，例如「乙方應依核准之『經營管理計畫書』提供服務及商品，並得酌收費用，其收費標準之調整，應經甲方同意後實施...應設置收銀機及發給統一發票。並接受本處人員之監督查核，必要時乙方並應將票證供甲方查核」（第4款）、「本區各服務項目之營業時間及公休時間，由乙方擬訂，報經甲方同意後實施」（第5款）、「本區內設施利用與環境衛生維護，乙方應確實辦理，並接受甲方及有關單位之檢查」（第11款）、「本區內之廣告宣傳行為，未經甲方核可不得為之」（第12款）、「於本區辦理營業項目以外之活動，應於辦理前一週由乙方提出計畫向甲方申請核可後實施」（第13款）。且系爭委託經營管理契約第7條第6項約定「甲方基於保護生態環境或其他政策上之需要，有權對本區產物進行工事，但必須於施工前15天內告知乙方，乙方於接獲甲方通知後，應配合必要之營運調整，以利甲方儘速完工，惟乙方因營運調整之損失，調整期間在一個月內者不得要求補償或減免定額權利金...」；並於第12條第2項規定「甲方如因政策及有關法令需要無法繼續提供本區產物予以乙方經營，得於60日前預告通知乙方終止契約...」；更於第3條約定「經營管理期限屆滿時，甲方保留與乙方續約之權利，經營管理之成效經本處組成之評鑑委員會評鑑結果良好者，受委託者得優先與本處議定契約內容，其續約應符合政府採購法第22條規定（按係指限制性招標之規定）」；尤其第12條第3項有關「違約終止」事由之條款，均係甲方（本件相對人）可以片面終止契約之規定，明顯偏袒相對人（行政機關）。凡此，皆可見本件相對人係立於具有監督權力與優勢地位之締約一方，將其職掌之國家公園事業之一部分委託聲請人執行。揆諸前開說明，系爭委託經營管理契約應屬行政契約無疑。」可知倘機關於契約關係中立於優勢地位時，即可認定行政機關係與人民簽訂行政契約，合先敘明。

②依照系爭契約及相關法律依據，本件屬於行政契約，並無違誤：

1.查，依原告所提出之系爭「關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約」，該契約其開宗明義即明文係依據「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」之規定與原告締結契約、另依系爭契約第柒條亦明文：「立約人......違反關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點......立約人應即刻清償本借款本息。」，再再均顯示系爭要點之公法規制性已成為契約之內容，故被告就系爭款項與契約間之法律關係，均須受到「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」之規制。

2.觀諸系爭「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」，其乃係依據當時之「就業服務法」第24條與「就業安定基金收支保管及運用辦法」第6條第2款規定辦理，且目的係為協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，以安定其生活。適用之對象乃因事業單位關廠歇業而失業之勞工，未依法領取法定資遣費或退休金，且未請領輔導就業獎助者。而貸款於用途上須限於關廠失業勞工尋求工作機會或就業有關之用途。金額上，亦不得超過雇主積欠之法定資遣費或退休金之金額。申請上，亦須由當地勞工行政主管機關受理申請，並審查其資格及貸款金額核轉職訓局核定之始可；且若是由雇主代所屬勞工申請者，即須由雇主負擔清償責任。相關經費亦係由行政院勞工委員會於就業安定基金提撥辦理。該要點並應定期檢討落實其成效，並須於新制勞工退休制度施行或失業保險開辦後停止適用。此均為系爭「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」第一點、第二點、第三點、第五點、第六點、第十點、第十二點、第十四點、第十五點所明文。

3.簡言之，就業服務法第24條及「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」，本身因具有強烈之高權性質而為公法規範無疑。而系爭契約中，除已明文被告須受前開公法規範之規制外，被告之ㄧ方對於契約之內容、數額、還款之時日等均無協商之虞地，亦即，行政機關對此有單方決定之權力，並無私法自治之空間存在。

③另自現行被實務界所承認之行政契約觀之，渠等行政契約皆係以執行公法法規作為目的，其標的亦多具有公法性質，本件爭議自得比附援引之：

1.高級中等以上學校學生就學貸款辦法係依大學法第三十五條第二項、專科學校法第三十五條第二項、高級中學法第六條之二及職業學校法第十五條之一規定訂定之。至大學法第三十五條第二項則規定：「政府為協助學生就讀大學，應辦理學生就學貸款；貸款項目包括學雜費、實習費、書籍費、住宿費、生活費、學生團體保險費及海外研修費等相關費用；其貸款條件、額度、權利義務及其他應遵行事項之辦法，由教育部定之。」

2.全民健康保險紓困基金貸款辦法依據為本辦法依全民健康保險法第87條之2第2項規定訂定之。全民健康保險法第87條之2：「主管機關得編列預算或由本保險安全準備貸與一定金額設置基金，以供符合第八十七條之五所稱經濟困難無力繳納保險費之被保險人無息申貸本保險保險費及應自行負擔之費用。基金之收支、保管及運用辦法，由行政院定之。前項基金之申貸資格、貸款條件、償還期限與償還方式及其他應遵行事項之辦法，由主管機關定之，惟除申貸人自願提前清償外，每月償還金額不得高於開始申貸當時之個人保險費的兩倍。第一項由本保險安全準備貸與金額之利息，主管機關應編列預算撥付保險人。

3.本件系爭契約係依照就業服務法第24條所生。就業服務法第24條係賦予行政機關制定行政計畫之義務，該計畫除了給補助金跟津貼，還有許多政策上的規制跟審核，如「就業啟航計畫」（參見勞委會網頁：http://file.ejob.gov.tw/2009_specially/2009_sea/index02.html）即規定：若雇用勞委會審核過的失業勞工，雇主就可以申請補助。足見國家以系爭規範公權力進入就業市場，調控勞力市場。是以，比照前述規定，契約所依據的條文的公法屬性自無疑義。

④再者，系爭契約所執行之標的應為就業服務法第24 條所稱之補助或津貼，就此，應以該條法規之性質為本案爭執的標的。依照該條所訂定之補助或津貼契約，人民對於契約之內容、借款之數額、還款之時日等重要權利義務幾無協商之餘地，且使此種接近單方性之締約已相當於所謂工資墊償之給付方式。亦即，行政機關實已具備即為優勢之地位，人民相當於僅能為是否締結契約之意思表示依，照前述最高行政法院見解，自應認為兩造間成立行政契約，並無疑義。況且，本件貸款之金額，亦是依雇主積欠聲請人之金額於一百萬元範圍內所定，並非兩造所能自由商議，而需在法定範圍內為之，自以無所謂私法自治之精神。準此，將就業服務法第24條解釋為私法性質，實無所據。

⑤又自契約目的論之，「關廠歇業經濟困難勞工紓困補貼實施要點」第一點即明白表示，該要點係「為賡續落實關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點(以下簡稱促業貸款要點)，保護弱勢勞工之照顧義務，爰針對經濟困難之關廠歇業勞工提供紓因補貼，以安定其生活」，申言之，促業貸款要點之目的在於「保護弱勢勞工之照顧義務」、「提供紓因補貼，以安定其生活」，而關廠歇業經濟困難勞工紓困補貼實施要點，只是「賡續落實」促業貸款要點之政策而已，是故原告自始至終，就是要「補貼」被告，其契約目的顯具有高度公益性，而使契約為行政契約。故相對人所謂「借貸契約」之私法形式，根本只是相對人片面要求聲請人簽署之表面文件。

⑵原告訴訟代理人於類似他案中曾主張「雙階理論」，亦即將前階段行政機關核定是否可以申請補助之行為，視為公法性質，而將後階段締結契約之行為直接視為私法契約。此一論理亦顯非合理：

①學理及我國實務對雙階理論之定義，係將前階段行政機關核定是否可以申請補助一事定性為行政處分，而將後階段締結契約之行為視為私法契約。此一理論固非無見，然相對人實未說明下述疑問，自非可採：

1.自我國實務上雙階理論之濫觴：司法院釋字第540 號解釋觀之，該解釋正是因民事法院與行政法院生有公私法爭議才會聲請大法官解釋。況且，司法院釋字第540號解亦不排除前階段之核准行為仍屬行政處分之公法行為。亦即所謂雙階理論，便可證明本件確有公法關係，更毋論本案行政機關有涉及瀆職以及國賠責任之前提。

2.至原告曾於關廠工人他案中引用91年高等法院座談會結論倒數第6行以下，係採「雙階理論」云云，然事實上後階訂立的契約認定為公法契約，亦屬可能且不致混亂救濟法院之體系。況且，此一結論做成時，公法契約理論尚不成熟。且如欲將此一對健保被保險人給付健保費的抒困補助的類比到本案，應是政府抒困貸款給「僱主」去支付僱主應給付的資遣費、退休金，顧政府與僱主間之關係方為私法，原告用以類比政府基於免除解決自己未盡監督職責而與勞工簽訂之契約，顯有引諭失義之謬。

3.又86年間全國只有一所行政法院，只有撤銷行政處分的訴訟類型，實務上幾無公法契約之概念，當然僅能約定為普通法院民事庭管轄，豈能以此判斷本件契約之公私法性質，否則如若本件當初因為原被告間約定刑事法院管轄即成刑事案件？顯見原告所稱並不可採。另本件行政機關急於免除賠償或行政責任，根本無意保留調整權故無此一約定，乃可想而知。

4.另我國實務業已發展出所謂「修正式雙階理論」，亦即將行政機關前階段之核定仍屬行政處分無誤，然後階段之契約簽訂則係兩造間簽訂「行政契約」。此觀台北高等行政法院94年停字第122號裁定將BOT案件後階段中兩造所簽訂之「高速公路電子收費系統建置及營運契約」訂性為行政契約一事，可見一斑。亦即縱然原告提出雙階理論之概念，仍無法直接得到本件兩造契約屬於私法契約之結論。若原告所言為是，針對系爭之契約內容，本案當事人當有等同私法契約般之地位，而得對契約之內容有所決定，然而以上，皆為本案所無。況且本案之契約雙方當事人為勞委會職訓局與個別申請人，更足見本案為勞委會與個別申請人間之行政契約，而非在銀行與申請人間之私法契約之一般雙階理論情形。學說上亦認為：「在雙階理論中，就『是否』給與補助為決定之第一階段，固然應為公法性質，至於已決定給與補助後，實際上『如何』給與補助之第二階段，並不排除亦為公法性質之可能性。如第二階段亦為公法性質，則產生前後二階段階為公法性質之二階段行政法法律關係」。

5.最高行政法院100年判字第1310號判決稱，「經查本件兩造系爭契約書第1條、第2條、第3條、第4條、第14條、第15條約定，被上訴人依其作業要點經審核同意之申請表、計畫書及依規定所需之相關文件，同意補助上訴人工程費、設施設備費等，以推展社會福利服務。被上訴人並得隨時派員檢查瑞園教養院執行計畫之進度，如有特殊情況，原計畫不能配合實際需要，瑞園教養院應於事前詳述理由，提請被上訴人同意變更計畫項目、執行期間及進度。被上訴人並得隨時派員檢查瑞園教養院對補助款之運用情形，瑞園教養院不得妨礙或拒絕。瑞園教養院接受補助而購置或建造（含改建）之土地及建物，除特殊情形經被上訴人同意外，於契約期間（94年11月8日起至104年11月8日止）中不得變更為其他用途使用，且契約內容若有疑義，其解釋權屬於被上訴人，契約若有未盡事宜，亦悉依被上訴人所訂作業要點及相關規定與民法規定辦理，此有系爭契約書在卷可稽。衡諸該約定，與作業要點所訂之內容相契合，補助款發放之條件亦皆由被上訴人單方決定，且本件係瑞園教養院提出申請，經被上訴人核准後，兩造始簽訂系爭契約，其後續之補助契約可視為該核准行政處分之執行行為，兩者應整體觀察而視為一個公法法律關係之行為。則從兩造間契約之標的、目的、契約依據、契約內容等項可知，系爭契約乃被上訴人基於其法定職權，為達成其協助各級政府與結合民間力量推展各項社會福利，提昇社會福利品質及水準之行政上目的，與瑞園教養院約定提供補助款，並使瑞園教養院負擔合理之義務，而成立之行政契約，兩造就系爭行政契約之給付請求，應屬公法上之爭議，行政法院自有受理訴訟之權限，上訴意旨猶主張系爭契約非屬行政契約，原審應無審判權云云，自無可採。」另最高行政法院96年裁字第1531號裁定略謂：「查依本件兩造系爭契約書第1條、第2條、3條、第4條、第14條約定，相對人依其作業要點經審核同意之申請表、計畫書及依規定所需之相關文件，同意補助長齡老人養護中心92,714,400元，以推展社會福利服務，相對人得隨時派員檢查長齡老人養護中心執行計畫之進度，如有特殊情況，原計畫不能配合實際需要，長齡養護中心應於事前詳述理由，提請相對人同意變更計畫項目、執行期間及進度。相對人並得隨時派員檢查長齡養護中心對補助款之運用情形，長齡老人養護中心不得妨礙或拒絕。長齡老人養護中心接受補助而購置或建造之土地及建物，除特殊情形經相對人同意外，於契約期間中不得變更為其他用途使用，且契約內容若有疑義，其解釋權屬於相對人，契約若有未盡事宜，亦悉依相對人所訂之作業要點及相關規定與民法規定辦理。此有系爭契約書在卷可稽。衡諸該約定，與作業要點所訂之內容相契合，補助款發放之條件亦皆由相對人單方決定。且本件係長齡老人養護中心提出申請，經相對人核准後，兩造始簽訂系爭契約，其後續之補助契約可視為該核准行政處分之執行行為，兩者應整體觀察而視為一個公法法律關係之行為。則從兩造間契約之標的、目的、契約依據、契約內容等項可知，系爭契約乃相對人基於其法定職權，為達成其維護老人健康，安定老人生活，保障老人權益，及增進老人福利之老人福利政策之行政上目的，而與長齡老人養護中心約定提供補助款，並使長齡老人養護中心負合理之負擔，而成立之行政關係契約，則締約雙方如對契約內容發生爭議，自應屬公法上之爭訟事件，聲請人主張依兩階段理論，本件屬履約階段之私法爭議，不得依行政訴訟解決之，自無可採憑。」可知，現行司法實務開始對雙階理論之概念有所修正，而認為應採整體觀察理論，將行政機關之整體行為視為一個公法關係，而得將兩造之法律關係定性為行政契約。本件契約主體是行政院勞工委員會，華南銀行僅為行政院勞工委員會之代理人，應解釋為華南銀行是代機關履行義務，而不存在後段以私法來履行的問題。若今是契約主體係華南銀行，本件或可解釋為雙階理論，但事實上契約一方為行政院勞工委員會，本案並無兩階段的問題，至為明確。準此，由上述最高行政法院之見解，更足證原告引用「雙階理論」作為本件係私法契約之抗辯，絕非可採。

②退步言之，若原告所言為是，針對系爭之契約內容，本案當事人當有等同私法契約般之地位，而得對契約之內容有所決定，然而以上皆為本案被告所無，本件應無解釋為私法契約之餘地。

⑶原告於類似他案中曾引用司法院釋字第533號吳庚大法官協同意見書所提出四項判斷標準及相關學理認本件應屬私法契約，核與其主張、陳述間有前後矛盾及自相矛盾之情：

①按原告曾關廠工人類似本件爭議之他案中提出民事陳述意見狀引據釋字第533號吳庚大法官協同意見書所提出之四項標準判斷，惟又竟於書狀中指稱：系爭契約約定內容屬於「中性」，因此無法以吳庚大法官所提出之四項標準判斷，果若如此，殊不知原告引據吳庚大法官見解之用意為何？

②又原告曾稱：本件系爭契約定性問題應以「契約整體目的及給付目的」為斷，但卻又稱:『據此，本件「關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約」，雖係依據當時有效之就業服務法第24 條與就業安定基金收支保管及運用辦法第6條第2款規定訂定之「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」，依上開要點第2條「目的」規定：為協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，以安定其生活，特訂定本要點。...』，另稱：顯然乃基於「為協助關場歇業失業勞工，獲得就業機會，以安定其生活」此一政策目的所制訂；據此，顯然原告亦認系爭契約所依據的實施要點及就服法第24條所授權的「補助、津貼」，確實具有公法給付之目的【此亦即為聲請人一直指陳本件系爭契約確實具有「履行公行政任務與公行政目的」之旨】。詎原告竟又指稱，上開規定或為組織法性質或僅有目的或任務規定，不存在吳庚大法官所指「法定職權」相關規定，故非屬行政契約，此實無異於自認勞委會當年的「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」以及現在提出之「關廠歇業經濟困難勞工紓困補貼實施要點」(即所謂的「789 方案」)均為欠缺法規授權之行政行為，亦顯有理由前後矛盾之情，核無可採。

③另原告曾以「預算」觀點主張：本件契約貸款來源係來自就業安定基金(公基金)，但原告又稱：「但上開貸款預算來源及其管理或貸款具有安定勞工生活之公益目的，並不影響關於契約性質之判斷」，顯見原告一方面承認本件契約具有公益目的，另方面卻拒絕引用前述「契約目的」理論認為本件屬於行政契約，其主張顯然自相矛盾至明。

⑷原告於類似他案中曾以行政機關得主張行為「形式選擇自由」及以雙方主觀意圖角度（合意管轄）作為主張，據該等主張亦無法認定本件屬於私法契約：

①按判斷公、私法之關係，依我國實務所累積之標準，絕非以兩造是否合意管轄為判斷基準，此觀最高行政法院100年裁字第1121號裁定認：「至於締約雙方主觀願望，並不能作為識別契約屬性之依據，因為行政機關在不違反依法行政之前提下，雖有選擇行為方式之自由，然一旦選定之後，行為究屬單方或雙方，適用公法或私法，則屬客觀判斷之問題，由此而衍生之審判權之歸屬事項，尤非當事人之合意所能變更」足見一斑。更何況原告為行政機關，被告為不識字之關廠工人，僅因原告再三保證趕快來領錢，政府不會討，信賴原告而簽下本契約，其內容聲請人跟本無法理解，更遑論合意管轄？況且，審判權之有無，乃管轄權之有無之先決條件。若無審判權，如何能合意管轄？故公法、私法乃涉及審判權之歸屬，豈又是兩造所能合意變更？合意管轄乃係有此審判權存在後，兩造合意管轄之法院，絕非兩造得合意管轄公、私法審判權，故原告以合意管轄而反推民事審判權之存在，倒果為因，應有誤解。況依原告所提出之「關廠歇業勞工促進就業貸款契約」，根本就未見原告之關防印信大小章，甚至連原告單位之承辦人是何人也無從得知，如何能以該契約認定雙方有私法上貸款之合意？再觀之該契約第貳條，借款期間僅為六年，第柒條更記載:「立約人若未依約期攤還本金或利息...本借款視為全部到期，立約人應即清本借款本息。」，原告曾於類似他案中主張聲請人自89年2月6日最後繳息日起，均未償付本息，則該借款應已於89年全部屆清償期，至今已13年，姑不論原告或是行政院勞委會是否有職權「借款」予私人，縱可借款予私人，豈可能放任此等呆帳之情形？若非此等款項實質上為就業服務法第24條「補助或津貼」之性質，實無法對上述呆帳之存在做成合理解釋。是以，就主觀意圖而言，系爭契約仍應屬行政契約。

②再者，系爭契約第拾貳條雖有由民事普通法院為第一審管轄法院等。惟按「本件係長齡老人養護中心提出申請，經相對人核准後，兩造始簽訂系爭契約，其後續之補助契約可視為該核准行政處分之執行行為，兩者應整體觀察而視為一個公法法律關係之行為。則從兩造間契約之標的、目的、契約依據、契約內容等項可知，系爭契約乃相對人基於其法定職權，為達成其維護老人健康，安定老人生活，保障老人權益，及增進老人福利之老人福利政策之行政上目的，而與長齡老人養護中心約定提供補助款，並使長齡老人養護中心負合理之負擔，而成立之行政關係契約，則締約雙方如對契約內容發生爭議，自應屬公法上之爭訟事件，抗告人主張依兩階段理論，本件屬履約階段之私法爭議，不得依行政訴訟解決之，自無可採憑。再本件相對人曾就本件補助款請求抗告人返還，方亦經臺灣臺北地方法院94年度重訴字第1031號裁定，以本件係屬公法爭議，普通法院無審判權而駁回相對人之訴，嗣雖經相對人抗告，復經臺灣高等法院95年度抗字第153 號裁定駁回抗告，此有各該院裁定附卷可稽，抗告人以本件依契約第10條、第14條第2項約定以臺灣臺北地方法院為合意管轄法院，並悉依民法規定辦理，故本件係屬私法爭議云云，自亦不可採。」（最高行政法院96年度裁字第1531號裁定參照）。

③準此，契約之定性不能受契約當事人主觀之意思拘束，而且不能因為契約雙方約定由民事法院管轄，即遽認系爭契約為私法契約，此觀前開最高行政法院裁定即明。況且審判權之有無，乃管轄權有無之先決條件。若無審判權，如何能「合意管轄」？而公、私法之定性乃涉及審判權之歸屬，合意管轄乃係普通法院有審判權後，兩造始能合意管轄之法院，故若以合意管轄而反推必有民事審判權之存在，實有倒果為因之嫌。

⑸原告於類似他案中曾另引用司法院釋字第595號解釋所涉及之工資墊償性質比照本案，亦顯有不當：

①本件原告即相對人為勞委會職訓局，並非如司法院釋字第595號解釋所涉之行政機關為勞工保險局，兩者自不得比復援引。蓋第595號解釋聲請案件之原裁定以勞工保險局與僱主間之求償權為私法之爭執，故勞工保險局與勞工之間借貸所生之紛爭，亦應由普通法院管轄，因而裁定駁回聲請人之聲請。然本件原告為勞委會職訓局，並非勞保局，與釋字第595號解釋之一造主體勞保局全然風馬牛不相及。

②其次，本件為國家與「勞工」間關係，非如釋字595 號之國家與「雇主」間關係。更重要者，司法院釋字第595號解釋之標的，乃係因勞保局依法墊償工資後，向雇主追償請求，該請求權究竟為公法或私法之問題。本件乃係雇主關廠倒閉後，國家墊付勞工退休金及資遣費，該法律關係究竟為私法或公法之問題。換言之，釋字第595號乃係定性國家與雇主間之法律關係，本案係國家與勞工間之法律關係，兩者請求權主體、對象、標的均無可相提並論性，於法學解釋方法亦無從由前者類推後者之法律定性，原告於類似他案中曾以前者(勞保局工資墊償後向雇主之請求權)為私法，即主張（推定）後者(勞委會職訓局給付勞工退休金及資遣費)為私法，實有論理之欠缺。

③再者，司法院釋字第595號解釋認工資墊償後，國家與雇主間之法律關係為私法關係，主要係以:「勞工保險局以墊償基金所墊償者，原係雇主對於勞工私法上之工資給付債務。雖墊償基金由中央主管機關設置管理，惟墊償基金之資金來源乃由雇主負責繳納，其墊償行為並非以國庫財產提供人民公法上給付，而是以基金管理者之身分，將企業主共同集資形成之基金提供經營不善企業之勞工確實獲得上開積欠工資之保障」；然查，本案原告勞委會職訓局依就業服務法動用就業安定基金，依本案當時就業安定基金收支及保管辦法第3條之規定:「本基金為預算法第四條第一項第二款所定之特種基金，編製附屬單位預算，下設視覺障礙者就業基金，編製附屬單位預算之分預算，均以行政院勞工委員會（以下簡稱勞委會）為主管機關。」；又該辦法第四條規定:「本基金之來源如下：一、就業安定費收入。二、本基金之孳息收入。三、勞工權益基金收入。四、因應貿易自由化就業發展及協助基金收入。五、其他有關收入。（第一項）前項第三款所定勞工權益基金之來源如下：一、勞工權益基金（專戶）賸餘專款。二、由政府循預算程序之撥款。三、勞工權益基金之孳息收入。四、捐贈收入。五、其他有關收入。（第二項）第一項第四款所定因應貿易自由化就業發展及協助基金之來源如下：一、由政府循預算程序之撥款。二、因應貿易自由化就業發展及協助基金之孳息收入。三、其他有關收入。（第三項）」故可知就業安定基金經費來源除就業安定費外，尚由國庫編列預算支應，與司法院釋字第595號解釋之標的工資墊償基金並非以國庫財產提供人民公法上給付迥然不同。

④綜上所述，就業安定基金之經費來源，已顯與工資墊償基金之性質，迥然不同；況且，我國實務向來亦肯認，因就業服務法上所生之給付之紛爭，應依行政訴訟程序解決，此觀最高行政法院89年度判字第3233號判決所涉外籍人士是否可依就業服務法請領喪葬津貼，並經司法院大法官受理，做出釋字第560號解釋在案，可見就業服務法上之給付所生爭議，應屬公法事件可茲參照，至為灼然。是以，本件勞委會職訓局給付勞工資遣費、退休金之依據，乃就業服務法第24條，自應依我國例來實務之見解，依行政訴訟程序解決本案之紛爭。

⑤退步言之，縱依工資墊償情形，國家得依法向勞工請求墊償工資，然該請求權乃屬公法上請求權。是以，國家與勞工間之法律關係，仍應為公法關係。司法院大法官釋字第595號解釋，乃係以國家墊償工資後，受讓私法債權而向雇主追償之請求權，則其情狀已與本案截然不同，毫無可相提並論性。惟縱於工資墊償之情形，國家與勞工間之法律關係，與本案相類似之國家給付勞工工資之法律關係，雖於解釋文與理由書未觸及，惟仍可於上開595號大法官解釋之大法官協同意見書內容中得知一二，諸如：

1.積欠工資墊償基金之設立具公益目的，其管理程序、基金之收繳、費率之核定、勞工向勞工保險局請求墊償積欠工資之要件及程序、勞工保險局依法墊償積欠工資之審查及核定，以及雇主償還墊款之義務，完全受勞動基準法及積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法所支配，而無適用私法之餘地，其所衍生之糾紛，應屬學說上所稱之公法爭議事件

2.以公權力介入特定雇主積欠工資之墊付作業，使勞工之工資在法定範圍內能依政府之行政行為而即時獲得支付，以確保勞工權益，促進社會與經濟發展，故其設立目的具有公益性。

3.勞工向勞工保險局請求墊償工資，是勞工依勞動基準法第二十八條第一項、第二項及管理辦法第七條、第八條、第九條、第十條規定，行使其公法上所定之權利，因此必須具備法定要件、依法定程序辦理。既非勞保局主動「清償」雇主對勞工之工資給付債務，亦非勞工向工資債權之「法定保證人」請求履行「保證契約」所得實現之權利。故該辦法第十三條規定：「勞工對勞保局之核定事項有異議時，得於接到核定通知之日起三十天內，繕具訴願書，經由勞保局向中央主管機關提起訴願」，即勞工對勞保局是否墊償工資之核定，認其違法或不當而有爭議時，為公法爭議，應循行政爭訟途徑，請求救濟(參見聲證9：釋字595號林子儀、彭鳳至大法官之部分協同部分不同意見書)。

（三）學者論文意見陳報供參：

⑴國立臺灣大學法律學院專任教授、行政契約法專家林明鏘博士：<「關廠歇業貸款契約?之契約定性-評板橋地院95年度訴字第1584號、第1652號及台北地院95年度訴字第8372號判決>一文：林明鏘博士於上開專文總結指出：本件系爭之失業勞工借貸契約，表面形式上雖似私法契約，但依據行政程序法第135條規定，以及大法官釋字第533號解釋之行政契約判斷學說：契約標的、契約目的及契約主體綜合判斷說，此外，再參照最高行政法院於ETC判決所樹立之正確法律見解：契約屬性之判斷不受行政機關主觀見解之拘束，亦不受形式刻意之外表安排之限制，應視其實質內容、目的與主體，將其定性為行政契約，才能有效銜接公法對行政契約之管制目的：不出售公權力(Ausverkauf vom Hoheitsrecht)亦不會壓迫人民(Ausnutzung)形成不合理之契約結果。

⑵國立政治大學專任助理教授、勞動法學專家林佳和博士：<「關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約爭議案法律意見書>一文：林佳和博士於上開專文總結指出：

①衡諸勞委會處理意圖與目的、法規範基礎的指向與內容、相關社會行動者之理解與認識、勞動法領域之特殊性等，本於公私法律關係之差異與區別標準，在不同之可能的法律形式比較中，本案貸款契約應屬行政契約，應對之為正確之定性與法律效果之處理。

②本案中勞委會本欲採取者，應為單純授益之行政處分，但既無符合形式要件之行政處分作成與存在，又突兀地形成完全不符合本案脈絡之基於對等地位的私法契約關係，是本案貸款契約應屬有瑕疵之替代行政處分的行政契約，為一部無效，該無效部分即屬「勞工於公法上無給付特定債務義務、但卻約定有此私法上清償義務」之約款部分。

（四）本件事實：

⑴經查85 年以降數年間，因勞動力成本逐漸提高，土地不斷增值，國內成衣業及低階電子業獲利開始降低，又面臨經濟轉型之壓力，許多企業選擇出走至東南亞國家，繼續使用便宜之勞工與土地，但卻惡性倒閉，因此衍生出大量遭雇主無預警關廠歇業之失業勞工。勞工為雇主的資本累積貢獻半生血汗，最終換得僅係雇主對勞工之資遣費及退休金債留臺灣，自己卻錢進海外，大量勞工落於生計無著之窘境，勞工被迫以圍廠、阻攔考生乃至臥軌明志等激烈之抗爭手段，以喚起社會關注。

⑵前述惡性關廠事件所以造成勞工權益完全落空之結果，係因外在體制面之不足，未能設計合理制度分散或緩和風險；內部主管機關對企業主不履行法定義務之監督又未盡其責，致使雇主未足額提撥甚至未提撥任何準備金，導致勞工權益完全落空。對此，主管機關難脫其責，為迅速弭平社會爭議，彌補上揭行政責任，主管機關行政院勞工委員會（下稱「勞委會」）遂以政府附屬基金中之就業安定基金為財源基礎，於 86 年 5 月 31 日就業安定基金委員會第三次臨時會，以當時並未授權主管機關動支基金辦理貸款業務之就業服務法第 24 條，及就業安定基金收支保管及運用辦法第 6 條第 2 款為法源依據，通過「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」 (下稱「系爭就業貸款實施要點」 )。

⑶經查主管機關為卸免其責，順利依系爭就業貸款實施要點發放相關資遣費及退休金，屢以「不用還」、「墊償」等承諾號召勞工前來簽定原告所據「關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約」（下稱「系爭契約」），並以此發放勞工應得之資遣費及退休金，於後更曾多次於協商過程中重申「不會追討」之意，顯見該筆津貼之發放並非其名目法律關係之借貸，而係政府基於保護弱勢勞工之照顧義務，所為「公法上之賠償、代償或補償」，此有國立臺灣大學法律學院專任教授暨行政契約法專家林明鏘博士、國立政治大學專任助理教授暨勞動法學專家林佳和博士、前大法官許宗力教授之論著可參。縱有認系爭契約所為之給付非基於公法關係，依當時主管機關所為之意思表示亦足認該給付係基於「補貼、代償或債務承擔」等真意所為之給付，實非借貸法律關係。

⑷對於上開所述，有當時勞委會委派負責協調處理本案之勞委會勞資關係處處長陳伸賢於 102 年度 5 月 1 日年代新聞「苦勞悲歌系列報導」明確表示：「名義是貸款，但他也有代位求償的精神。」。又，現任勞委會潘世偉主委曾於 102 年 5 月 6 日立法院第 8 屆第 3會期社會福利及衛生環境委員會第 17 次全體委員會議備詢時表示：「 (… 16 年前關廠勞工領不到退休金，你認為政府有沒有責任？或者是你認為政府有什麼責任？)因為當時制度不健全，所以政府當然有責任…所以我一直覺得這是政府必須負起的相關責任」、主席陳節如委員表示：「他們每個人銀行的貸款，銀行給他們的錢竟然有個位數，如果是貸款會有 81,438 元的數額嗎？這證明當時他們拿到的錢就是退休金、資遣費，為什麼會是這個數字？表示當時政府官員跟他們講代位求償，不然誰敢拿這筆錢？如果跟他講十幾年後，等你更老，我要跟你要這筆錢，沒有一個勞工敢去接受這筆錢，當然是勞委會的官員求勞工接受這筆錢，叫他們不要繼續去臥軌。我昨天明明看到勞委會前主委陳伸賢（現任新北市主任秘書），他在接受記者訪問的時候表示，那是當時基於代位求償的精神去跟銀行想辦法拿出這筆錢給勞工。」。再者，勞委會於西元 2011 年 5 月 1 日五一勞動節時出版之「工運春秋：工會法制 80 年」一書明載：「為解決雇主惡性積欠勞工工資、資遣費與退休金，許介圭更破天荒的動支就業安定基金，以政府代償方式，先拿出 10 億元代墊，再由政府向資方求償…」等語可資參照。

⑸綜上，原告所據系爭契約所生之法律關係，實非民事借貸關係，而係公法上之「賠償、代償或補償」，原告提起本件民事訴訟並無理由。縱有認本件為民事法律關係者，原告提起本訴，無論依法或系爭契約，原告均非適格之當事人，原告提起本訴於法應屬無據。退步言，縱認系爭契約為民事法律關係，依主管機關當年勸誘並承諾被告簽立系爭契約時所言「不用還」等語，足認該契約關係係基於「補貼、代償或債務承擔」之真意所為之給付，被告並非適格之當事人，原告之請求應向關廠負責人提出而非被告，原告提起本訴並無理由。退萬步言，縱認被告之答辯在證據上之主張有所未足而難認均有所據，然原告起訴聲明之本金、利息及違約金依法亦難認均有法據。

（五）程序事項：

⑴原告為行政院所屬勞委會下轄職業訓練「局」，如無法提出相關事證以確認其確實具有權利能力，依法應難逕認原告具當事人能力，而為適格之當事人：按所謂行政機關，係國家或地方自治團體所設置，用以行使公權力，從事公共行政事務，而具有單獨法定地位之組織體，與不具獨立性質之內部單位有所不同，學者有認區分標準有三：1、有無單獨之組織法規。2、有無獨立之編制及預算。3、有無印信 (參見吳庚，行政法之理論與實用，87 年 )。經查原告為行政院所屬勞委會下轄之職業訓練「局」，如原告無法提出其具有單獨之組織法規、獨立之編制及預算、印信等以證其為具有權利能力之行政機關，應不得逕認原告具當事人能力，依民事訴訟法第 40條規定，原告應非適格之當事人。

⑵原告所據系爭契約係依系爭就業貸款實施要點所定，該要點明文規定違約訴追之權為「承辦之金融機構」所有，原告僅有「協助」訴追之義務，並無訴追之權利，原告提起本訴應屬當事人不適格：經查，原告起訴所據之系爭契約係依據系爭就業貸款實施要點所定，又系爭就業貸款實施要點第四條第 2 點及第十三條分別規定：「任務分工：(一 )行政院勞工委員會職業訓練局… 2、協助金融機構研撰貸款契約、借據、分期收回本息及違約訴追等相關事宜。」及「貸款人未能依約如期清償貸款，由受委託辦理貸款之金融機構代為依法追訴」準此，原告依上開規定僅有「協助」違約訴追之義務，並無提起本訴之權利，系爭契約既係依上開要點而定，該要點已明定違約訴追之權係屬承辦之金融機構即華南商業銀行所有，則原告無權提起本件訴訟，確非適格之當事人，其所為之請求應屬無理由。

⑶原告所據系爭契約上未有原告或其代理人之關防印信，如原告無法先予證明其為契約之當事人，依系爭契約所據系爭就業貸款實施要點之規定，原告僅係協助訴追之人，確非系爭契約之當事人，原告自無權以債權人自居而為本訴之請求，其主張洵屬無據：

①按「債權人基於債之關係，得向債務人請求給付。」民法第 199 條第 1 項定有明文。對於該條文所載特定人得向特定人給付之性質而言，即法理上所謂「債之相對性原則」，並迭經實務闡明此一旨趣，最高法院 99 年度台上字第 1172 號民事判決：「按債權契約係特定人間之權利義務關係，僅債權人得向債務人請求，不得以之對抗契約以外之第三人，此為債之相對性原則。」是以，債權人依債之關係而得請求給付者，必以其係有效成立之債之關係當事人，而本於該債之關係，依債之本旨，向相對人請求給付，始得當之。

②經查原告起訴主張其與被告間存有消費借貸關係，原告為貸與人而被告係借款人云云，惟查系爭契約所載款項係由華南商業銀行依照系爭契約撥款予被告，原告並非付款人，復查原告所據系爭契約上並無原告或其書面所載代理人之關防印信，又系爭契約明載係依系爭就業貸款實施要點所定，而系爭就業貸款實施要點第四條第 2點及第十三條分別明文規定違約訴追之權係屬承辦之金融機構即華南商業銀行所有，是以，系爭契約僅有原告與華南商業銀行相關人等之印信，原告既未曾付款予被告，復無法提出證據證明系爭契約之法律關係係存在於原告與被告間，又無法證明原告與被告間確係存有系爭契約所載條款之合意，被告既已否認原告所述，依法如原告無法證明其為系爭契約之當事人，依系爭契約所據系爭就業貸款實施要點之規定違約訴追之權係為承辦之金融機構所有，自難認原告對於被告有違約訴追之權，故原告依系爭契約所為之請求，均屬無理由。

（六）實體事項：

⑴縱認原告為本案適格之當事人，然系爭契約係原告與被告相互明知為「非真意之借貸」表示，而係原告基於「補貼、代償或債務承擔」等意思所為之給付，雙方均有系爭契約所載款項被告「不用還」之共識而簽訂虛偽意思表示之契約，該契約應屬無效：

①按「表意人與相對人通謀而為虛偽意思表示者，其意思表示無效」民法第 87 條第 1 項定有明文。次按，「民法第八十七條之通謀虛偽表示，指表意人與相對人相互明知為非真意之表示而言，故表意人之相對人不僅須知表意人非真意，並須就表意人非真意之表示相與為非真意之合意，始為相當。」最高法院 51 年台上字第215 號判例闡釋纂詳。

②經查，系爭契約係依系爭就業貸款實施要點而定，又系爭就業貸款實施要點第 2 條及第 3 條分別明文：「目的：為協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，以安定其生活…」及「適用對象：…關廠歇業而失業之勞工，未依法領取法定資遣費、退休金，且未請領輔導就業獎助者。」次查，系爭契約並無原告或主管機關之印信，係由華南商業銀行逕行將系爭契約上所載名義上為借款，在被告「未依法領取法定資遣費、退休金」之範圍內基於政府「補貼、代償或債務承擔」等意思表示撥款予被告，此有當時政府機關派任之相關人員屢以「不用還」、「墊償」等承諾可證，對此意思表示主管機關更曾多次於協商過程中重申「不會追討」之意，顯見系爭契約所載「借貸」僅係名目法律關係，原告與被告間對於系爭契約所載款項之發放均有合意其「非」借貸關係，而係政府基於保護弱勢勞工、因失監督之責致使勞工無法「依法」領取「法定」資遣費或退休金所為「補貼、代償或債務承擔」之行為，此有現任勞委會潘世偉主委所表示：「因為當時制度不健全，所以政府當然有責任…所以我一直覺得這是政府必須負起的相關責任」可知政府對於本案確有失職並需負責等情，復有當時勞委會委派負責協調處理關廠案件之勞委會勞資關係處處長陳伸賢公開所為之明確表示：「名義是貸款，但他也有代位求償的精神。」，又勞委會出版之「工運春秋：工會法制 80 年」亦明載：「為解決雇主惡性積欠勞工工資、資遣費與退休金，許介圭更破天荒的動支就業安定基金，以政府代償方式，先拿出 10 億元代墊，再由政府向資方求償…」。

③又『契約成立要件當然是雙方意思表示要合致，至少必要之點要合致，在本案中，這必要之點當然就是勞工想要借特定款項之金錢，而勞委會願意借出這特定款項之金錢。但如果放在本案的脈絡來看，這裡就有相當值得推敲之處。勞工們在雇主惡意關廠之後，接著上街抗爭要求政府出面負責，這時很難想像勞工們抗爭的要求會是政府借錢給他們，讓他們「暫時」度過難關，既然發動臥軌跟絕食這麼強烈的抗爭，勞工們爭取的應該是他們的「權利」，也就是因為政府怠惰導致雇主可以惡意關廠跟未提撥準備金，使其無法受償相關的勞動債權。簡單講，勞工在這裡要求的是「討回」他們的血汗錢跟辛苦錢，怎麼會是請勞委會借錢給他們？如果硬要說雙方有「消費借貸合意」，這裡的依據只有「書面契約」而已，但這種完全去脈絡化的解釋方法，根本不符合民法 98 條的意旨。』（參見，政治大學法律系助理教授周伯峰著，＜關廠工人案：不誠信的國家機關!! ＞一文，載於《法律扶助》雜誌第 41 期，2013 年 10 月，第 23 頁，被證 3) (四 )據上，系爭契約確係原告與被告相互明知為「非真意之借貸」表示，而係原告基於「補貼、代償或債務承擔」等意思所為之給付，雙方確實均有系爭契約所載款項被告「不用還」之共識，系爭契約確係原告與被告基於虛偽意思表示所為之契約，依民法第 87 條第 1 項規定，該契約應屬無效，原告之主張顯無理由。對此被告聲請傳喚當時勞委會委辦處理協調本案之勞委會勞資關係處處長陳伸賢、系爭契約所載華南商業銀行之承辦相關人員到庭證述。

⑵退步言之，縱認系爭契約仍屬有效，但該契約亦非消費借貸關係，而係隱藏他項補貼或代償之法律關係，原告之主張，仍屬無據：

①按「虛偽意思表示，隱藏他項法律行為者，適用關於該項法律行為之規定」民法第 87 條第 2 項定有明文。次按，「按民法第八十七條第一項所定之通謀虛偽意思表示，必須表意人與相對人均明知其互為表現於外部之意思表示係屬虛構，而有不受該意思表示拘束之意，始足當之，故規定此項意思表示為無效。此與同條第二項所定「虛偽意思表示隱藏他項法律行為」之隱藏行為，當事人雙方仍須受該隱藏行為拘束之情形有間。前者為無效之行為，後者所隱藏之他項行為仍屬有效，兩者在法律上之效果截然不同。」最高法院 101 年度台上字第 1722 號判決載有明文。

②經查，現任勞委會潘世偉主委所表示：「因為當時制度不健全，所以政府當然有責任…所以我一直覺得這是政府必須負起的相關責任」可知政府當時確實未依法監督並要求關廠業主提撥法定資遣費、退休金等，確有失職並需負責等情，而當時勞委會派任負責協調處理關廠案件之勞委會勞資關係處處長陳伸賢對此更曾公開表示：「名義是貸款，但他也有代位求償的精神。」，又勞委會出版之「工運春秋：工會法制 80 年」亦明載：「為解決雇主惡性積欠勞工工資、資遣費與退休金，許介圭更破天荒的動支就業安定基金，以政府代償方式，先拿出 10 億元代墊，再由政府向資方求償…」，可證系爭契約確係原告與被告相互明知「非為消費借貸關係」所簽訂，而係原告隱藏他項補貼或代償之法律關係基於「補貼、代償或債務承擔」等意思所為之給付，對於原告隱藏他項補貼或代償之法律關係所為之系爭契約，原告依法應向關廠業者求償，而非被告等人。再者，從系爭契約之約定中對於用途限制、金額之畸零數、擔保及對保之鬆散等，均與一般借貸法律關係無法相核，更足證其非如外部書面所示之借貸關係，而係隱藏他項補貼或代償之法律關係所為之契約，故原告主張系爭契約為消費借貸關係，應屬無據。

③又政治大學法律系助理教授周伯峰亦認：『本文認為這個消費借貸契約書根本是是勞委會與勞工「通謀虛偽」下的產物，而目的是要隱藏真正的法律關係。首先就勞委會這方面來看，這種透過訂立「民事借貸契約」的作法，勞委會似乎得到了一個撥款的依據，而「民事借貸」這個名義，也讓勞委會避開了因為自己的怠惰導致勞工無法向雇主求償這樣的責任問題，也就是這時勞委會不是「有責者」，反而變成以借款的方式安定勞工生活，讓他們暫時度過難關的「協助者」。就本文來看，這簡直就是行政機關濫用私法手段規避自己行政責任，即所謂「行政避難到私法」的「經典手法」！而為了安撫勞工，讓勞工接受這樣的「避難手法」，勞委會的官員才會在與勞工協調時，不斷的釋放出不需要勞工返還，其會與惡意關廠雇主進行「解決」的訊息。正是在這樣的訊息之下，勞工們才會簽下「消費借貸契約」，但勞工們的真實想法卻不是跟勞委會借錢，而是勞委會會將雇主積欠他們的款項還給他們，勞委會之後會去找雇主解決，簽這樣的東西只是勞委會的「作業手續」而已。』、『縱上所言，勞工與勞委會根本沒有訂立「消費借貸契約」的真正合意，其所簽訂的「消費借貸契約書」是一種通謀虛偽行為，而依據客觀解釋方法來看，在這行為之下是隱藏著債權讓與契約，即勞工將其對於雇主的債權讓與給勞委會，勞委會則撥付款項購買此債權，然後再向雇主主張。如此一來，也才可以解釋，為什麼勞工的抗爭行動在勞委會撥款以後就平息下來，因為勞工們認為他們的權利受到了實現，如果勞工與勞委會真的是成立「消費借貸契約」的話，勞工應該會繼續的抗爭，直到對於雇主的權利獲得清償為止，不然前面的抗爭不就毫無意義可言？！』。

⑶再退步言，原告由其上級主管機關暨代表人等於公開場合表示「不用還」等語，復以行為免除被告對於系爭契約之債務，依法被告對於系爭契約之債務關係即已消滅，原告復為主張，要非可取：

①按民法第 343 條規定：「債權人向債務人表示免除其債務之意思者，債之關係消滅。」是以，原告上級主管機關勞委會暨其指派處理本案相關情事之代表人所為之意思表示應及於原告，而勞委會歷任官員既曾多次於公開場合及協商會議中表示系爭契約所載款項「不用還」、「不會追討」等語，則原告既曾為免除被告對於系爭契約所載債務之意思表示，該債之關係自應消滅，原告復提起本訴所為之請求，當屬無理。對此被告聲請傳喚勞委會當時委派負責協調處理關廠案件之勞委會勞資關係處處長陳伸賢到庭證述。

②退步言，原告主張被告黃毓方邀被告即連帶保證人卓楊梅英於 87 年 11 月 4 日向原告簽訂系爭借貸契約借款 418,500 元云云，惟查被告黃毓方於 87 年依勞委會指派之代表人表示基於「補貼、代償或債務承擔」等意思，以系爭契約之方式取得依法應得之資遣費及退休金後，均未自被告之華南商業銀行帳戶為任何扣款行為，且如前述原告至遲確實曾於 88 年底後，就被告對於系爭契約所載款項已為「免除」之意思表示，始自此後長達 14 餘年未曾為任何扣款、催繳款項等行為，依民法第 343 條規定，原告既已免除被告對於系爭契約之債務，則該債之關係消滅，原告復為主張，要非可取。

⑷再退言之，縱認原告為締約當事人且雙方成立借貸關係，然原告長期不行使權利，並於協商期間屢次重申「不會追討」之意，縱認非為免除之表示，亦足使被告信賴其不欲行使權利，依「權利失效」原則，原告應不得復對被告行使權利：

①按「行使權利，履行義務，應依誠實及信用方法。」民法第 148 條第 2 項定有明文。又，最高法院 100 年度台上字第 1728 號民事判決闡謂：「在私法領域內，當事人依其意思所形成之權利義務關係，基於契約自由原則，權利人雖得自由決定如何行使其基於契約所取得之權利，惟權利人就其已可行使之權利，在相當期間內一再不為行使，並因其行為造成特殊情況，足以引起義務人之正當信任，以為倘其履行權利人所告知之義務，權利人即不欲行使其權利，如斟酌權利之性質，法律行為之種類，當事人間之關係，社會經濟情況及其他一切因素，認為權利人在義務人履行其所告知之義務後忽又出而行使權利，足以令義務人陷入窘境，有違事件之公平及個案之正義時，本於誠信原則發展而出之法律倫理(權利失效 )原則，應認此際權利人所行使之權利有違誠信原則，而不能發生應有之效果。」

②經查若有認原告所據系爭契約係屬借貸關係，且認權利人係原告者，惟關於原告所主張被告黃毓方邀被告即連帶保證人卓楊梅英於 87 年 11 月 4 日向原告簽訂系爭借貸契約借款 418,500 元，原告並未曾再向被告等人主張任何權利，在權利人即原告就其已可行使之權利即原告本次所主張之貸與人之權，在長達 14 餘年近15 年期間內一再不為行使，且原告之主管機關勞委會所指派處理關廠案件之代表人曾多次於各種場合表示要求關廠工人莫再抗爭、絕食等情，對於系爭契約所載款項確係「不用還」、「不會追討」等意思表示，又原告對於被告帳戶中未曾為任何扣款行為，因原告上開行為所造成特殊情況，確實足以引起義務人即被告等人之正當信任，以為倘其履行權利人即原告所告知「不再抗爭、絕食」等行為，原告即不欲行使其權利，再者，斟酌系爭契約所載權利之性質，係依系爭就業貸款實施要點第 2 條及第 3 條所定，「為協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，以安定其生活，對於關廠歇業而失業之勞工，未依法領取法定資遣費、退休金」所為之款項發放，原告既為公法人，對於法律之了解，權利義務之行使均遠勝勞工階級之被告等人，原告既在被告等人履行其所告知之不再抗爭等行為後忽又出而行使權利，足以令被告等人陷入窘境，有違公平及個案正義，本於誠信原則發展而出之法律倫理 (權利失效 )原則，應認此際原告所行使之權利有違誠信原則，而不能發生應有之效果，故原告提起本訴，應屬無理由。

③又政治大學法律系助理教授周伯峰亦認：『姑且不論歷任勞委會主委有沒有承諾過不追討，但勞委會沒有進行積極追討是事實，依照該消費借貸契約第二條規定，借款期限是 6 年，而第三條則規定，從第二年起，借款勞工就應該每月攤還本息，60 期後完全還款。但由勞委會現在的起訴來看，勞委會在簽訂契約後，根本沒有執行該契約所定的催討，直到現在時效快消滅前，才要求勞工全額償還，勞委會這樣的作為明顯違反禁反言原則。最高法院 100 年台上第 445 號判決：「按權利人於相當期間內不行使其權利，並因其行為造成特殊狀況，足以使義務人正當信任權利人以不欲行使權利，或不欲義務人履行義務時，經斟酌當事人間之關係、權益時空背景，及其他主、客觀因素，依一般社會通念，可任期權利之再為行使有違『誠信原則』者，自得因義務人就該有利於己之事實為舉證，使權利人受到一定之限制而不得行使，此權利失效原則，乃係源於『誠信原則』之特殊救濟方法」（ 99 年台上 1529 號判決、97 年台上 745 號判決亦同）。勞委會在締約過程已使勞工相信該契約為簽假的，又未依約進行積極追討，更加深形成勞工的信任，而直到時效結束前，才在全國各地到處興訟，明顯符合最高法院所謂違反「誠信原則」，導致權利失效的狀況，更遑論，歷任勞委會主委，如陳菊主委，曾經對勞工表示過不追討，這更讓勞委會現在的行為更是違背「誠信原則」。既然勞委會的權利因違反禁反言原則而失效，其對於勞工的追討行為，即無正當理由可言。』。

④此外，更有可議者為：『勞委會一方面委請律師在全國各地提出 600 多件訴訟後，另一方面礙於社會壓力又提出所謂的「補貼方案」，讓勞工在獲得確認其與勞委會間之關係為「消費借貸契約」而必須還款的確定判決或有相同效力之文書後，再向勞委會申請「補貼」，勞委會依據申請者的年齡及經濟情況，分別給予全額到七成的補助。依照勞委會這種作法，勞委會真的在意的不是權利的真正實現，即追回款項，而是取得確認其與勞工間之關係為「民事消費借貸關係」，並且有進行追討這樣的法律文件。為何勞委會非得要取得這樣的法律文件？勞委會之所以要在時效消滅前趕著向勞工興訟，乃是其受到了審計單位的糾正，認為其有貸款卻不追回，不符合規定，而現在的官員為了避免其「責任」，便以興訟的方式將負擔轉嫁的勞工身上。也就是說，勞委會對於 16 年前已有不誠信之嫌的作為，不思積極改正之道，反而以民事訴訟為手段，想要藉此再次的規避責任。勞委會做為國家保障勞工生活的專責機關，本應以維護勞工的權益作為其行動的指導方針，但在本案，勞委會的官員為了規避自己的責任，卻對勞工大舉興訟，來行使「權利」（如果真的有的話），考量到其行使「權利」的真正目的、本身的職責與憲法義務，乃至於這16 年來的歷史脈絡，這樣的「權利」行使根本沒有辦法通過誠信原則的檢驗，當然構成權利濫用。』。

⑸退萬步言，原告之上級主管機關業已免除被告對於系爭契約所載本金百分之八十及違約金及利息百分之百之債務，被告對此不得再為主張：經查勞委會於 102 年 6 月 28 日訂定「關廠歇業勞工貸款補貼實施要點 (下稱「系爭補貼實施要點」 )」第四點明白表示：「補貼標準：申請人申請補貼時，本會應依貸款人之下列各款情形，核定補貼比率：(一 )前點之利息及違約金：補貼比率為百分之百。… (二 )前點之本金依下列各目情形分別補貼：…２、補貼比率為百分之八十：(１ )年滿四十五歲以上未滿六十五歲者。」準此，被告黃毓方係於 42 年 9 月 2 日出生，今年 60 歲，依系爭補貼實施要點第四點規定，勞委會補貼被告依系爭契約所載本金百分之八十及百分之百之利息及違約金，是以，原告之上級主管機關勞委會已依法免除被告對於系爭契約所載本金百分之八十及全部之利息及違約金債務，依民法第343 條規定，債之關係消滅，原告對此自不得再為主張。

⑹再退言之，原告起訴請求之利息、違約金部分，均係定期給付債權，依民法第 126 條規定，其超過五年部分均已罹於時效，其主張應無理由，且原告主張之違約金未為免除，仍屬過高，被告依法得請求酌減：

①按「利息、紅利、租金、贍養費、退職金及其他一年或不及一年之定期給付債權，其各期給付請求權，因五年間不行使而消滅。」民法第 126 條定有明文。次按，「一年或不及一年之定期給付債權，其各期給付請求權因五年間不行使而消滅，為民法第一百二十六條所明定，凡屬上項定期給付債權，即有該條之適用，無庸當事人就此有所約定，且不得預先拋棄時效之利益。」最高法院 50 年台上字第 1960 號民事判例闡釋纂詳。退萬步言，對於被告上開主張，若仍認證據上之提出有所未足而難均為採認，因原告起訴請求之利息部分，依民法第 126 條規定，係定期給付債權，其各期給付請求權，因五年間不行使而消滅，故原告主張超過五年部分之利息均已罹於時效，其主張並無理由；又本件原告起訴請求之違約金部分，其固約定自遲延時起負擔違約金債務，惟其約定之違約金計算方式係依附於利率，且根據系爭契約之規定，利率係有分期之變化，因此非隨各期發生之利息浮動計列，不能計算其違約金額，故堪認此等違約金係附加於利息而次第發生，是其與前段所稱利息相同，亦為定期發生之給付，有民法第 126 條規定之適用，其超過五年部分均已罹於時效，原告主張超過五年部分之違約金均屬無理由。

②再按，「違約金，除當事人另有訂定外，視為因不履行而生損害之賠償總額。約定如債務人不於適當時期或不依適當方法履行債務時，即須支付違約金者，債權人除得請求履行債務外，違約金視為因不於適當時期或不依適當方法履行債務所生損害之賠償總額。」、「債務已為一部履行者，法院得比照債權人因一部履行所受之利益，減少違約金。」、「約定之違約金額過高者，法院得減至相當之數額。」民法第 250 條第 2 項、第 251條、第 252 條分別定有明文。第按，最高法院 49 年度台上字第 807 號民事判例就酌減之基準闡謂：「當事人約定契約不履行之違約金過高者，法院固得依民法第二百五十二條以職權減至相當之數額，惟是否相當仍須依一般客觀事實、社會經濟狀況及當事人所受損害情形，以為酌定標準，而債務已為一部履行者，亦得比照債權人所受利益減少其數額。」又，最高法院 96 年度台上字第 107 號判決闡謂：「按『約定之違約金額過高者，法院得減至相當之數額』，民法第二百五十二條定有明文。至於當事人約定之違約金是否過高，須依一般客觀事實，社會經濟狀況，當事人所受損害情形及債務人如能依約履行時，債權人可享受之一切利益為衡量標準；債務已為一部履行者，亦得比照債權人所受之利益減少其數額。倘違約金係損害賠償總額預定性質者，尤應衡酌債權人實際上所受之積極損害及消極損害，以決定其約定之違約金是否過高。」準此，對於損害賠償總額預定性質之違約金，尤應注意以債權人實際上所受之積極損害及消極損害為核定之基準。

③經查系爭契約第伍條約定，被告係於「遲延還本付息」時，始須負違約金責任，即係約定於不於約定時期履行者須支付違約金，系爭契約既未明示為何種類型之違約金，依民法第 250 條第 2 項之規定，即應視為不於約定時期還本付息時所生「損害總額預定型違約金」。又依一般社會生活之經驗法則，金錢債務遲延履行之損害為利息損害，惟近年我國走入低利乃至於微利時代，而本件原告並非銀錢業者，自不能從放款獲利角度斟酌其損害，近五年主要銀行之牌告存款利率均遠低於本件利率，且衡諸當初簽訂系爭契約並發放款項之原因係為「協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，以安定其生活」，並非放款獲利之意圖，是本件依原告主張之利息及違約金合併以觀，原告非但無有損害，反而更有獲利，是其違約金之預定顯然過高。職此之故，原告請求之違約金係「損害總額預定型違約金」，依契約之內容顯然不僅非有損害，更有獲利，是其違約金顯然過高，依法應得予以核減等語置辯。並聲明：原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。如受不利之判決，願供擔保請准免為假執行。

三、原告主張之事實，業據其提出與所述相符之關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約書、華南商業銀行消費者貸款申請及調查表、貸款本息攤還表、等件影本各乙份為證。而被告到庭固不爭執積欠原告上開借款未清償（見本院101年10月31日言詞辯論筆錄），惟就原告之請求另以前詞置辯，經查：1、經查，依本件雙方簽訂之關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約所載，被告黃毓方邀同卓湯梅英為借款連帶保證人，與原告簽訂系爭契約，由黃毓方向原告借款418,500元，約定借款期間自民國87年11月4日起至93年11月4日止，依約抗告人黃毓方自借款日起算，第二年起依年金法，按月於每月4日平均攤付本息，且系爭契約第12條約定載明因系爭契約涉訟時，雙方同意由本院為第一審管轄法院等情，為兩造所不爭執，並有原告提出之系爭契約1件附卷可稽，堪信為真實。

2、次就系爭契約之內容及效力觀之，並無公法規定，而係由兩造就消費借貸之法律關係而為約定，性質核屬民法第474條之消費借貸契約無訛，且本件兩造於系爭契約第12條所為合意管轄之約定，亦合於民事訴訟法第24條規定。

3、又系爭契約業已載明：「立約人黃毓方玆依據「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」規定，向行政院勞工委員會職業訓練局（以下簡稱貴局）借款新臺幣肆拾壹萬捌仟伍佰元整，由卓湯梅英為本借款之連帶保證人…」等語，足徵兩造於訂定系爭契約時，係以民法上消費借貸契約之意思表示合致而訂定。

4、原告固係為達成其促進關廠歇業失業勞工就業之政策目的而與被告及其他相類狀況之勞工成立消費借貸契約，惟此並未變更系爭契約之本質仍屬私法上之消費借貸契約。縱原告為政府機關，然亦難依此遽認系爭契約屬公法上之契約關係。又原告為有獨立預算之政府機關，自有當事人能力，併予敘敘明。

5、再者，系爭契約既係兩造基於私人間對等地位而簽訂，原告於系爭契約中亦非立於單方性或片面性之高權行政地位，且被告因系爭契約享有金錢上之利益，且須按月依據當時借貸之利率，按期清償借款，亦為被告所明知，並非原告無償補貼被告之金錢，僅為單純私益而無涉公益，皆難認屬公法上之契約關係。

6、就業服務法第24條現行條文固為「主管機關對下列自願就業人員，應訂定計畫，致力促進其就業；必要時，得發給相關津貼或補助金：七、其他經中央主管機關認為有必要者。」。惟於91年1月21日修正前原條文係「主管機關對左列自願就業人員，應訂定計畫，致力促進其就業：六、其他經中央主管機關認為有必要者。」，就業服務法第24條於91年1月21日修正前，並無關於給付津貼或補助金之規定，故原告於91 年修法前並無給付被告津貼或補助之公法上義務或權利，被告以91年修正後就業服務法第24條規定，主張原告於87年間與被告簽訂系爭契約，係為履行公法上給付津貼或補助金之義務，顯有誤解，委無足採。

7、按關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點第2點規定該實施要點制定之目的：「為協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，以安定其生活。」、第3點適用對象規定為：「具中華民國國籍，曾在同一民營事業單位工作1年以上，因該事業單位於民國85年1月1日以後關廠歇業而失業之勞工，未依法領取法定資遣費、退休金，且未請領輔導就業獎助者。」、第7點規定：「第1年為免息，自第2年起按年息3釐計算」、第9點規定：「自領取貨款第2年開始，按月分5年（60期）攤還本息」、第11點申請手續規定：申請人應檢具申請書、國民身分證影本、擔保證明（指有固定職業之保證人：貸款50萬元以下者，保證人1人；超過50萬元以上者，保證人2人。或店鋪1家或提供不動產擔保，同一保證人以擔保1人為限，夫妻、申請人之間均不得互保。）、第12點優先貸款事項規定：雇主提供不動產、其他財產或有素浮眾望之保證人2人以上供擔保時，應檢具(一)申請書。(二)雇主清償貸款計畫書。(三)勞工國民身分證影本。(四)擔保證明等文件代勞工申請貸款，並得優先核貸。由雇主貸所屬勞工申請者，雇主應負擔清償之責任。其貸款利息依銀行基本放款利率計算。另本要點第7點及第9點於雇主代勞工申請時，不適用之。可知，依系爭關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點辦理貸款之情形有2種，1種為勞工按11點之規定自行申貸，另1種為雇主按第12點之規定代勞工申貸，2種貸款之申請方式、利率及還款約定均不相同。

8、依原告提出系爭關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約所示，本件被告黃毓方係以自己名義自行申貸者，貸款金額418500元，其所提供之保證人（即被告卓湯梅英），亦是被告黃毓方自行覓得，並非由被告黃毓方之雇主代其申貸，且其貸款利息約定第1年免計利息，第2年起按年率3%計息，係符合上揭實施要點第7條之規定，益證系爭貸款契約之成立，並不符合系爭實施要點第12點優先貸款事項中所規定由雇主代勞工申貸之情形。

9、被告雖辯稱：「當時勞委會派任負責協調處裡關廠案件之勞委會勞資關係處處長陳伸賢對此更曾表示：「名義是貸款款，但他也有代位求償的精神。」，又勞委會出版之「工運春秋：工會法制80年」亦明載：「為解決雇主惡性積欠勞工工資、資遣費與退休金，許介圭更破天荒的動支就業安定基金，以政府代償之方式，先拿出10億元代墊，再由政府向資方求償」，可證系爭契約確係原告與被告互相名知「非消費借貸關係」所簽訂，而係原告隱藏他項補貼或代償之法律關係基於「補貼、代償或債務承擔」等意思所為之給付，對於原告隱藏他項補貼或代償之法律關係所為之契約，原告依法應向關廠業者求償，而非被告等人」云云。然查，系爭貸款係由被告黃毓方以自己名義申貸，業如前述，且被告黃毓方為智識成熟之成年人，對於系爭契約之內容自難諉稱不清楚，是被告辯稱雙方均有系爭契約所載款項被告「不用還」之共識而簽訂虛偽意思表示之契約，該契約應屬無效，並無足採，另系爭貸款並非由其雇主代其申貸，被告稱應由倒閉之雇主負清償之責，顯屬誤會，亦不足採。

10 被告以勞委會於102年6月28日訂定「關廠歇業勞工貸款補貼實施要點(下稱「系爭補貼實施要點」)」第四點明白表示：「補貼標準：申請人申請補貼時，本會應依貸款人之下列各款情形，核定補貼比率：(一)前點之利息及違約金：補貼比率為百分之百。…(二) 前點之本金依下列各目情形分別補貼：…２、補貼比率為百分之八十：(１)年滿四十五歲以上未滿六十五歲者。」準此，被告黃毓方係於42年9月2日出生，今年60歲，依系爭補貼實施要點第四點規定，勞委會補貼被告依系爭契約所載本金百分之八十及百分之百之利息及違約金，是以，原告之上級主管機關勞委會已依法免除被告對於系爭契約所載本金百分之八十及全部之利息及違約金債務，依民法第343條規定，債之關係消滅，原告對此自不得再為主張云云。經查，原告固不否認勞委會於102年6月28日訂定關廠歇業勞工貸款補貼實施要點，由政府幫忙還款(見本院102年11月20日言詞辯論筆錄)。惟查該要點第四點既明白表示：補貼標準：申請人申請補貼時，本會應依貸款人之下列各款情形，核定補貼比率之情形。可知，並非原告免除被告之系爭借款債務，而係於符合資格之人予以另外之補貼，由政府幫忙還款，且被告亦自承並未申請補貼，是被告抗辯原告已其免除債務並不足採。

11 按利息、紅利、租金、贍養費、退職金及其他1年或不及1年之定期給付債權，其各期給付請求權，因5年間不行使而消滅，民法第126條定有明文。又所謂利息包括遲延利息在內，亦有最高法院22年上字第1484號判例及66年度第7次民庭庭推總會議決議意旨足供參照。查本件被告於借款後，自88年11月4日起即未按月給付利息，然原告於提起本訴前，因未曾對被告等為清償債務之請求，則於超過五年之利息請求權，即因原告五年期間經過未行使而罹於時效，被告等又已為時效抗辯，故原告請求利息部分，應自被告自96年7月31日（即被告101年7月3 0日收受支付命令起往前追溯5年）開始計算遲延利息，逾此部分之請求，即屬無據。再者，原告主張被告等迄今仍未依約向原告清償借款一節，既為被告所不爭執，則於債務人清償借款前，每月均發生新的利息債權（遲延給付後轉為遲延利息債權），應屬獨立發生之債權，即每期之利息債權（含遲延利息債權）各別適用5年之消滅時效，是縱認被告就利息債權為時效抗辯，亦不生得拒絕給付全部利息之效力，亦即針對96年7月31日以後所生之遲延利息，因已經原告行使追索，又無罹於請求權時效之情事，債務人自仍有給付之義務。

12 再按違約金之約定，為賠償給付遲延所生之損害，於債務人給付遲延時，債權人始得請求，既非定期給付之債務，與民法第126條所規定之性質不同，其時效為15年而非5年，亦無民法第145條第2項規定之適用（最高法院98年臺上字第911號判決意旨參照）。執此以觀，兩造所立就業貸款契約第5條約定「違約金：立約人如遲延還本付息時，自約定攤付日起，逾期六個月以內部分，按約定利率百分之十；逾期超過六個月部分，按約定利率百分之二十計付違約金」，既有該關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約附卷可稽，原告以被告黃毓方未依約清償為由，請求被告等連帶給付上開違約金，自有所據。且原告係請求被告等連帶給付自88年12月4日起算之違約金，尚未逾15年之請求權時效，自為法所許。

四、從而，原告依消費借貸及連帶保證之法律關係，請求被告連帶給付原告 418500 元，及自 96 年 7 月 31 日起至清償日止，按年息百分之 3 計算之利息，並自 88 年 12 月 4日起至清償日止，逾期在 6 個月以內者按上開利率百分之10 ，逾期超過 6 個月者，按上開利率百分之 20 計算之違約金為有理由，逾此部分之請求，即屬無據，應予駁回。

五、本件事證已明，兩造其餘之攻擊或防禦方法，及未經援用之證據，經本院斟酌後，認為均不足以影響本判決之結果，自無一一詳予論駁之必要，併此敘明。

六、本件係就民事訴訟法第427條第1項至第4項訴訟適用簡易程序所為被告敗訴之判決，爰依職權宣告假執行及被告得供相當擔保金額而免為假執行。

臺灣新北地方法院板橋簡易庭