106年度判字第458號｜行政：有關捷運場站聯合開發事務｜裁判日期：106 年 08 月 17 日

最　高　行　政　法　院　判　決 106年度判字第458號上訴人　中華工程股份有限公司代　表　人　嚴雋泰上訴人　中華雙子星開發股份有限公司代　表　人　沈慶京共同訴訟代理人　林石猛　律師張宗琦　律師被上訴人　臺北市政府代　表　人　柯文哲被上訴人臺北市政府捷運工程局代　表　人　張澤雄共同訴訟代理人　游成淵　律師上列當事人間有關捷運場站聯合開發事務事件，上訴人對於中華民國105年9月29日臺北高等行政法院104年度訴字第901號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、被上訴人臺北市政府（下逕稱「臺北市政府」）與交通部於民國94年8月18日簽訂「中正國際機場聯外捷運系統建設計畫三重站至臺北特定專用區路段行政契約書」，經交通部指定臺北市政府為「臺北市轄段」之土地開發主管機關。緣上訴人（上訴人中華工程股份有限公司為授權代表，上訴人中華雙子星開發股份有限公司屬其團隊）申請參與投資臺北市政府委任被上訴人臺北市政府捷運工程局（下逕稱「捷運局」）辦理之臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特定專用區C1、D1（東半街廓）聯合開發區（捷）用地土地開發案（下稱「系爭開發案」），由捷運局於101年10月28日召開審查及評選會議，並經臺北市政府於101年11月13日以府捷聯字第10130538702號函（下稱「101年11月13日函」）通知上訴人評選結果略以：「投資申請人第一順位為以太極雙星國際開發股份有限公司為授權代表之團隊（下稱「太極雙星公司」），第二順位為以中華工程股份有限公司為授權代表之團隊（即上訴人），第三順位為以雙子星國際開發股份有限公司為授權代表之團隊」。因第一順位投資人太極雙星公司未與臺北市政府完成簽訂投資契約書，捷運局於102年11 月25日以北市捷聯字第10202474300號函（下稱「102年11月25日函」）通知第二順位之上訴人依序遞補，雙方並就審定條件於102年12月5日、103年1月27日、103年2月27日進行多次協商會議之後，經捷運局報經臺北市政府核定原非上訴人開發建議書或於審查評選會議中承諾事項之審定條件，由臺北市政府以103年9月5日府捷聯字第10302341600號函（下稱「103年9月5日函」）檢附系爭開發案審定條件、投資契約書及市有土地合作投資協議書等文件，通知上訴人如有意見，應於書面通知送達翌日起10日內提出修正意見，否則應於書面通知送達翌日起30日內按審定條件簽訂投資契約書。上訴人乃以103年9月11日(103)中工法字第000000000000號函（下稱「103年9月11日函」）檢附修正意見表，惟臺北市政府不同意接受其修正意見，爰以103年9月22日府捷聯字第10302309900號函（下稱「103年9月22日函」）仍請上訴人依臺北市政府103年9月5日函辦理簽約用印及繳款等相關事宜。嗣臺北市政府以103年10月9日府捷聯字第10332987300號函（下稱「103年10月9日函」）通知上訴人略以：因上訴人未於通知期限103年10月6日前完成簽約應辦理事項，依「臺北市政府甄選臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特定專用區C1、D1(東半街廓)聯合開發區（捷）用地土地開發投資人須知」（下稱「系爭投資須知」）十、簽約㈡之規定，視為放棄簽訂投資契約書權利，本府不負擔任何責任，申請保證金則無息退還等語。上訴人不服，前於103年10月2日對被上訴人，逕依行政程序法第149條準用民法第184條第1項後段及大眾捷運系統土地開發辦法（下稱「土地開發辦法」）第18條規定，向原審提起一般給付訴訟，請求被上訴人應依系爭投資須知等招商文件、投資計畫書及甄審委員會之審查結論（下稱「審查結論」）擬定審定條件之投資契約書，並以審查結論為契約附件，通知上訴人辦理本件投資契約書締約（經原審103年度訴字第1492號判決駁回，並經本院105年度判字第373號判決駁回其上訴而告確定）。上訴人另就臺北市政府103年9月5日函、103年9月22日函、103年10月9 日函及捷運局103年10月14日新聞稿，提起訴願，經交通部於104年5月8日分別以交訴字第1031300918號及交訴字第1031301041號訴願決定不受理（下合稱「訴願決定」）後，提起行政訴訟，經原審104年度訴字第901號判決（下稱「原判決」）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴，並聲明「先位聲明：原判決廢棄，臺北市政府103年9月5日函、103年9 月22日函、103年10月9日函、捷運局103年10月14日新聞稿處分、訴願決定均撤銷，被上訴人應依臺北市政府101年11 月13日函作成投資契約書之審定條件，並以審查結論為契約附件，作成通知上訴人簽訂市有土地合作投資協議書及簽訂投資契約書之行政處分；或發回更審。備位聲明：原判決廢棄，臺北市政府103年9月5日函、103年9月22日函、103年10月9日函、捷運局103年10月14日新聞稿均除去，回復未為上揭4行政行為之狀態，被上訴人應依系爭投資須知等招商文件、投資計畫書及審查結論擬定審定條件之投資契約書，並以審查結論為契約附件，通知上訴人辦理簽訂市有土地合作投資協議書與投資契約書之議約及締約事項；或發回更審。」二、上訴人起訴主張略以：㈠被上訴人負有「不得故意以背於善良風俗之方法（包含違法手段）妨害契約合法締結」之義務，是當臺北市政府103年9月5日函、103年9月22日函與103年10月9日函違反上開義務時，上訴人依行政程序法第149條準用民法第184條第1項後段之規定，自具有強制被上訴人履行締約義務之請求權。㈡上訴人與被上訴人商議投資契約書之基礎審定條件，依系爭投資須知九、㈢及促進民間參與公共建設法（下稱「促參法」）施行細則第41條之1之規定，當受系爭投資須知、招商文件、投資計畫書及審查結論所拘束。臺北市政府103年9月5日函設定系爭開發案審查結論所無之10項審定條件，係對上訴人附加原投資契約所無之權利義務，拘束性地變更原先投資契約所確定之權利義務內容，且此審定條件未經上訴人同意，係臺北市政府單方就具體事件所為具法效性之公法上外部性意思表示，應屬違法行政處分。又臺北市政府以103 年9月22日函駁回上訴人103年9月11日函所提出之合理審定條件，單方且未經上訴人合意即形成上訴人無法與臺北市政府就審定條件進行協商之法律效果，並重行對臺北市政府103年9月5日函為拘束性地確認，應為行政處分。再者，被上訴人大眾捷運系統土地聯合開發投資架構，係由主管機關經由甄審程序以評定投資申請人之優先順位，此係就大眾捷運系統土地聯合開發案之具體事件所為之單方決定，而授予第一順位投資申請人後續投資議約之機會，亦賦予遞補人得請求透過進一步的協商與締約，穩固其與臺北市政府間之契約權利義務之議約與締約權，此為「授益行政處分」。臺北市政府以101年11月13日函通知太極雙星公司為第一順位投資申請人，其上載有救濟教示，益證該函性質為授益行政處分。準此，捷運局以102年11月25日函通知上訴人遞補為第一順位投資申請人，其性質為授益處分。又現行法制，並無授益處分「自動失其效力」之規定，因此，臺北市政府以103 年10月9日函認上訴人未達成臺北市政府103年9月5日函所揭示10項審定條件，其第一順位投資申請人之法律地位喪失，應屬授益行政處分之廢止。此外，捷運局103年10月14日新聞稿宣告系爭開發案廢標及自建雙子星大樓，其法律效果包含「第三順位投資申請人所具遞補資格之廢止」以及「系爭開發案之投資申請程序與後續締約程序之消滅」，故為行政處分。㈢臺北市政府103年9月5日函第2點審定條件揭示核算歸墊費用之基準，係以該函作成時尚未修正發布之「臺北市臺北都會區捷運工程與土地開發共構費用分攤原則」（於103年9月22日公布，修正前名稱：捷運工程與聯合開發共構費用分攤原則）作為處分內容，強要上訴人納為歸墊費用之核算基準，顯屬違法。又臺北市政府既已授權捷運局為執行機關，則其自居通知主體以103年9月5日函通知上訴人簽訂投資契約，違反土地開發辦法第18條應由「捷運局」通知之規定，違反行政程序法第8條誠信原則。再者，上訴人信賴系爭開發案之招商文件、臺北市政府101年11月13日函審查結論以及捷運局3次雙向協商會議之討論內容，且積極展開締約前準備與籌辦，已有信賴表現；上訴人對於本件之土地貢獻成本、建物貢獻成本、權益分配比例、開發後產權面積及總價值、開發權值分配結果有具體規劃，依此已定計畫可得預期之利益重要要件已具備，客觀上可合理期待其實現，係值得保護之信賴利益，詎臺北市政府103年9月5日函、103年9月22日函恣意更改要求上訴人「於簽約前，在103年9月5日函作成後30日內，取得系爭開發案總開發成本新臺幣653.42億元之融資保證書」，不僅「融資協議書」更改成「融資保證書」，且時間點從「簽約後1年」改為「於簽約前，在103年9月5日函作成後30日內」，其違反信賴保護原則，增加審定條件，妨害上訴人合法議約且締結本件正式投資契約之權利。此外，國內金融機構符合臺北市政府103年9月5日函所示10項審定條件第1項規定者約僅有12家，而要排除銀行法第33條之3與銀行法第33條之3授權規定事項辦法第2條第2款、第4 款對同一法人或同一關係人之融資額度限制，則須由財政部核准後，始得為之。是以，上訴人申請國家重大公共建設聯合融資貸款時，需依促參法第31條規定，由金融監督管理委員會（下稱「金管會」）確認是否屬國家重大公共建設案後，再檢附系爭開發案之投資契約書與金管會之確認函文予金融機構，由金融機構發函予財政部申請排除銀行法第33條之3的授信金額限制後，金融機構始得依投資人與主管機關簽署及核定之投資契約書、土地開發計畫書、營運計畫書、財務計畫書等，辦理授信審查及聯合貸款授信條件研議。而此耗費時程至少需1年以上，惟臺北市政府103年9月5日函、103年9月22日函竟要求上訴人於30日內辦理653.42億元「融資保證書」完畢，嚴重悖離現行銀行法令與作業實務，有裁量濫用瑕疵。加以臺北市政府自103年9月5日至今，拒絕核定上訴人之土地開發計畫，其逕要求上訴人依違法之審定條件締約，違反土地開發辦法第18條之規範，自不應有該條「視同放棄投資權」之法律效果適用。況依營造業法第3條第1款規定，上訴人中華工程股份有限公司資本額為152.5億元，每股淨值為12.54元，總淨值為191.23億元，依營造業法規定，可承攬總金額為3,824.6億元；上訴人中華雙子星開發股份有限公司規劃資本額60億元，每股淨值為10元，總淨值為60億元，依淨值20倍計算，可營業總金額為1,200億元，遠大於系爭開發案總開發成本653.42億元。臺北市政府103 年10月9日函，未就上訴人等欠缺財務能力盡其調查、證明之責，又與營造業法相悖，不合行政程序法第123條第5款之要件，顯屬違法。實則，臺北市政府以103年9月5日函、103年9月22日函設定上訴人無能履行之10項違法審定條件，又以公益考量為由，以103年10月9日函廢止捷運局102年11月 25日之行政處分。捷運局103年10月14日新聞稿則在臺北市政府103年10月9日函作成使上訴人之第一順位投資申請人法律地位遭到違法廢止後，無能另依臺北市政府103年9月5日函相同條件去尋找可以達到要求之其他議約人而逕自宣告廢標自建。因此，捷運局103年10月14日新聞稿、臺北市政府 103年10月9日函、103年9月22日函、103年9月5日函均屬連貫性之程序，四者均須撤銷。㈣不論由土地開發辦法或系爭投資須知之體系解釋可知，審定條件應受審查結論所拘束。倘被上訴人於審查結論作成後，附加初審意見或審查結論所無之審定條件，且未經第一順位投資申請人同意納入契約條款，則有違反信賴保護原則，應認無系爭投資須知十、㈡之適用，於上訴人未及履行而未能與臺北市政府締約時，不得謂為「視為自願放棄」第一順位投資申請人資格，否則即違反誠信原則中之禁反言原則。㈤上訴人因捷運局102年11月25日函取得本件土地開發案第一順位投資申請人之法律地位後，上訴人與臺北市政府即存有針對「公法上簽訂投資契約書法律關係」，本件即因此一法律關係發生爭執。因此，審定條件之作成或是否影響上訴人之第一順位投資申請權是否存在，乃公法上爭議，依行政訴訟法第2條規定，本得依法提起行政訴訟。縱法院認臺北市政府103年9月5日函、103年9月22日函、103年10月9日函、捷運局103年10月14日新聞稿均非行政處分，而不能對之提起訴願、撤銷訴訟及課予義務訴訟，亦應於上開審定條件之契約意思表示、「視為放棄投資權」之觀念通知或宣告廢標自建之觀念通知作成時，容許上訴人依行政訴訟法第8條第1項前段規定提起「一般給付訴訟」，始符合憲法第16條保障人民訴訟權之意旨及有權利即有救濟（無漏洞的權利保護）之法理等語，並先位聲明：1.臺北市政府103年9月5日函、 103年9月22日函、103年10月9日函、捷運局103年10月14日新聞稿、交通部104年5月8日交訴字第1031300918號及交訴字第1031301041號訴願決定均撤銷；2.被上訴人應依審查結論即臺北市政府101年11月13日函作成投資契約書之審定條件，並以審查結論為契約附件，作成通知上訴人簽訂市有土地合作投資協議書及簽訂投資契約書之行政處分。另備位聲明：1.臺北市政府103年9月5日函、103年9月22日函、103年10月9日函、捷運局103年10月14日新聞稿均除去，回復未為上揭4行政行為時之狀態；2.被上訴人應依系爭投資須知等招商文件、投資計畫書及審查結論擬定審定條件之投資契約書，並以審查結論為契約附件，通知上訴人辦理簽訂市有土地合作投資協議書與投資契約書之議約及締約事項。三、被上訴人答辯略以：㈠依土地開發辦法第18條、系爭投資須知九、㈢及十、㈡規定可知，任何投資申請人於知悉審定條件之內容後，除逕為同意外，亦得提出修正意見，惟如所提出之修正意見不為被上訴人所接受，而投資人亦不願於30日期間內表示同意審定條件者，依法視為放棄投資權。上訴人喪失優先締約地位，係因其不願同意被上訴人所提出之審定條件，且未於法定期間內簽約，依法所生之效果，非因臺北市政府函文所致。臺北市政府103年9月5日函及103年9月22日函，均係被上訴人於議約過程中所為之要約，上訴人除有表達意見之機會外，更有決定是否接受條件之自由；臺北市政府103年10月9日函僅單純告知上訴人議約權已因前開期間經過而視為放棄之事實；捷運局103年10月14日新聞稿更是既成事實之陳述，是以，前開函文以及新聞稿，均非對外發生法律效果之決定，亦未使上訴人之權義發生得、喪、變更。㈡審查意見乃甄審委員會於審查評選階段，針對各投資申請人提出之申請文件，依照固定之評分項目及計分方式作出最終的評比結論，據以評選出最優申請人；而審定條件則係臺北市政府於評選結束後之議約階段，考量最優申請人之主觀條件及議約當時之客觀狀況，依土地開發辦法第18條、系爭投資須知「一」、「九、㈢」、「十㈠、㈡」規定，擬定最符合公益目的之審定條件並作為投資契約之約款，並確保最優申請人確有能力完成系爭開發案，故被上訴人所提出之審定條件並不受審查意見之拘束。被上訴人於研擬審定條件之過程，共與上訴人進行3次雙邊協商會議，並使上訴人得於會後提出修正意見，令其有充分陳述意見之機會，符合正當法律程序之要求。嗣被上訴人參酌上訴人及專家學者之意見、評估上訴人包括財務能力在內之整體狀況，並衡量公共利益之維護，最終作成10項審定條件，於程序上及實體上皆於法相合，並無任何裁量瑕疵。㈢公部門與民間合作之土地開發案，並非當然適用促參法，仍須探究個案性質，實質認定是否合於促參法第3條之定義及第8條之參與方式。本件係由臺北市政府或其他私地主提供土地，投資人投入資金辦理開發興建，完成後依土地價值、投入資金換算並經雙方約定之權益分配比例，各自取得分回的土地和建物，並依投資開發契約之規範營運使用，與促參法第8條第1項規範之態樣有別，自無適用該法之餘地。縱本件有促參法之適用，惟亦無從依該法施行細則第41條之1得出上訴人主張「投資契約內容應限定於投資計劃書及綜合評審結果」之結論，況依同細則第22條第1項規定可知，被上訴人基於公共利益、公平合理之考量，仍得不受招商文件內容之限制。尤其系爭開發案在提出條件較上訴人為優之第一順位投資人出現不能履約之情事後，被上訴人毋寧更有審慎評估之義務，針對上訴人財務條件並斟酌開發達成之公益需求，重行訂定審定條件，此亦符合公益、公平合理之原則，並無違反促參法可言。㈣臺北市政府103年9月5日函所列審定條件二並無違誤，系爭開發案有關投資人應歸墊費用，係屬預估性質且尚未結算，故系爭投資須知十三、特別條款(十二)明定：「投資人應歸墊費用預估金額及時程如本須知附件5，實際金額及歸墊期限依本府捷運工程局核定為準」，依使用者付費之精神，被上訴人提出投資人於簽約時繳交之歸墊費用金額，應以簽約時已完成之施工進度核算之審定條件，並無不當。姑不論行政規則本非對外生效之規範，其計算方式既與系爭投資須知相符，自無違法或不當可言。另臺北市政府103年9月5日函以及103年9月22日函，並無管轄權之欠缺，前開函文均依系爭投資須知相關規範辦理，並無欠缺管轄權之問題等語，並聲明：上訴人在第一審之訴駁回。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依大眾捷運法第2條前段、第4條第1項、第7條第1項、第7項規定及99年1月15日交通部交路字第0980085060號令、內政部台內營字第0980819917號令會銜修正發布之土地開發辦法第2條、第3條第2款、第4條、第14條第1項、第15條第1項、第16條第1項、第3項、第17條第1項、第2項、第18條規定可知，大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區土地之開發，由主管機關公告徵求投資人合作開發，申請土地開發者除應甄選文件備具申請書、身分證明、財力證明等文件，且應提出開發建議書，由執行機構會同有關機關就上述申請資料完成審查或評選，並報主管機關核定土地開發計畫後，進入簽約程序。㈡次按依臺北市臺北都會區大眾捷運系統土地開發實施要點（下稱「開發實施要點」）第1點、第2點規定，臺北市政府以100年10月4日府捷聯字第10033859600號公告且依土地開發辦法及相關法令訂有系爭投資須知。又依系爭投資須知第9 點（甄選作業程序）第1款、第3款、第10點（簽約）第1款、第2款規定，及臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特定專用區C1、D1 (東半街廓)聯合開發區（捷）用地土地開發投資申請案件審查及評選作業原則（下稱「系爭評選原則」）第1點、第4點第3款規定，系爭開發案之投資申請人，經審查及評選決定為第一順位者，僅取得簽訂開發契約之資格，並非獲選為第一順位或遞補為第一順位，即與臺北市政府成立預約或投資開發契約，而係進入議約、訂約之階段，須俟該投資申請人接受臺北市政府之審定條件、於該府書面通知到達日起30日內與該府簽訂投資契約書及繳交履約保證金後，始為系爭開發案之投資人，而有投資權（本院105 年度判字第373號判決參照）。㈢關於先位之訴部分： 1.撤銷訴訟部分：臺北市政府103年9月5日函所載內容核屬上訴人與臺北市政府經多次會議協商後，由臺北市政府依系爭投資須知第10點第1款規定提出審定條件，告知上訴人簽訂系爭投資契約之要求，並予上訴人評估是否依審定條件締約，僅係契約簽訂前，議約過程中要約之表示，非屬行政處分。臺北市政府103年9月22日函乃其針對上訴人不同意其103年9月5日函載審定條件所提出之修正意見（參照民法第160條第2項規定，視為上訴人拒絕臺北市政府上開要約，而為新要約），表明不予接受，核屬對上訴人新要約之拒絕，亦非行政處分。臺北市政府103年10月9日函乃其單純陳述其先前之要約因上訴人遲未就審定條件為承諾之表示而失效，其等議約程序依系爭投資須知十、簽約㈡規定，亦歸於終結等事實，是上訴人被視為放棄簽訂投資契約之權利，並非因臺北市政府為上開通知而發生，而係因上訴人未依臺北市政府通知期限，依通知之審定條件簽訂投資契約所致，臺北市政府將該事實以103年10月9日函通知上訴人，該函性質上應屬觀念通知，並非授益行政處分。捷運局103年10月14日新聞稿，僅係該局對外說明系爭開發案，於前順位投資申請人均視同放棄簽訂投資契約後，臺北市政府決定後續不再由第三順位遞補議約，未來將由市府主導投資興建方式辦理之事實說明，亦非行政處分。是臺北市政府103年9月22日函、103年10月9日函及捷運局103年10月14日新聞稿，均非行政處分，訴願決定不予受理，於法並無不合，上訴人先位之訴第1項聲明因訴訟要件不備，本應以裁定駁回，惟因上訴人堅持主張此部分聲明與第2項聲明應整體觀察為一課予義務訴訟，考量訴訟經濟及卷證齊一，乃併以判決駁回。 ⒉課予義務訴訟部分：土地開發辦法第18條規定旨在明確規範大眾捷運系統土地開發之投資申請人，於收受執行機構通知，不同意主管機關審定條件或未於限期內簽訂投資契約書，並繳交履約保證金，乃視同放棄投資權之法律效果；並賦予執行機構於最優或第一順位投資申請人無法合法取得投資權時，得選擇由次優或第二順位投資申請人遞補，抑或重新公告徵求投資申請人之行政裁量權限。該法令僅規定應依審定條件通知投資申請人簽訂投資契約書，並未規範審定條件應如何作成之作為義務，且所稱之通知乃屬要約，並非行政處分，前已述及。是上訴人據土地開發辦法第18條規定，請求被上訴人應依系爭開發案甄審委員會審查結論即臺北市政府101年11月13日函作成投資契約書之審定條件，並以審查結論為契約附件，作成通知上訴人簽訂市有土地合作投資協議書及簽訂投資契約書之行政處分，顯與課予義務訴訟要件不符，為無理由，應予駁回。㈣關於備位之訴部分： 1.一般給付訴訟第1項部分：所謂「結果除去請求權」乃人民因其權利受公權力之違法干涉，請求排除該違法干涉之事實結果，以回復原有狀況之權利，其目的在於排除違法行政行為之結果，以回復於違法干涉前存在之狀態。查臺北市政府103年9月5日函係其與上訴人締結系爭投資契約前，由該府所提出之要約表示；臺北市政府103年9月22日函乃臺北市政府對上訴人新要約之拒絕；臺北市政府103 年10月9日函則係通知上訴人，因其未依臺北市政府通知期限，依通知之審定條件簽訂投資契約，而依系爭投資須知規定，被視為放棄簽訂投資契約權利之事實；捷運局103年10月14日新聞稿則係該局對外說明系爭開發案，於前順位投資申請人均視同放棄簽訂投資契約後，臺北市政府決定後續不再由第三順位遞補議約，未來將由臺北市政府主導投資興建方式辦理之事實。經核，上開函文均不涉被上訴人以公權力干涉上訴人權利情事，自不符公法上結果除去請求權要件，上訴人據此請求權所為請求，自無理由，應予駁回。 2.一般給付訴訟第2項部分：土地開發辦法第18條規定，僅規範應通知申請人依審定條件於書面通知到達日起30日內簽訂投資契約，並未課予主管機關或執行機構應如何形成審定條件之作為義務；且上訴人僅經被上訴人依土地開發辦法第18條後段規定通知遞補系爭投資申請人順位，而獲與臺北市政府依該審定條件簽訂投資契約之權利。至審定條件之擬訂則係被上訴人依系爭開發案之規模及需求，針對各別投資申請人之條件，考量符合公益目的而定，上訴人既非原評選之最優申請人，而係事後遞補，則評選階段之審查意見、針對太極雙星公司為投資申請人所定之審定條件，自非當然全然得適用於上訴人。是被上訴人於通知上訴人遞補後，乃與上訴人進行3次協商會議，嗣始綜合公益之考量核定系爭審定條件，上訴人基於土地開發辦法第18條規定請求被上訴人應依系爭投資須知等招商文件、投資計畫書及審查結論擬定審定條件之投資契約書，並以審查結論為契約附件，通知上訴人辦理簽訂市有土地合作投資協議書與投資契約書之議約及締約事項，顯屬無據。況上訴人此部分請求業經原審法院103年度訴字第1492號判決駁回，並經本院105年度判字第373號判決駁回其上訴確定。又上訴人執行政程序法第149條準用民法第184條第1項後段，作為其「請求被上訴人履行其所負之強制締約義務」之請求權基礎，顯然與請求作成特定內容行政處分之課予義務訴訟無關。且因上訴人僅透過遞補程序而取得系爭簽訂開發契約之資格，而得與被上訴人進入議約程序，並未與被上訴人成立預約，而上訴人在收受被上訴人依土地開發辦法第18條通知之審定條件，未於30日內同意審定條件，並繳交預估投資總金額百分之3之履約保證金前，臺北市政府尚不負與上訴人締約義務，臺北市政府以103年9月5日函、103年9月22日函與103年10月9日函向上訴人為要約、拒絕上訴人要約之表示及通知上訴人系爭議約結果，亦不生損害上訴人情事，上訴人執此為所提一般給付訴訟論據，仍無足取，應予駁回。五、上訴意旨略謂：㈠大眾捷運系統聯合土地開發投資架構，係由主管機關經前階段之甄審程序，評定投資申請人之優先順位，就大眾捷運系統聯合土地開發案之具體事件所為之單方決定，授予第一順位投資申請人後續議約之機會，於第一順位投資申請人無法締約時，另賦予次順位投資申請人請求議約與締約權，此等授予第一順位或通知較後順位投資申請人為遞補之通知行為，其法律性質為授予利益行政處分。臺北市政府101年11月 13日函通知太極雙星公司為第一順位投資申請人時，於上開函為救濟教示之記載，顯認其性質為行政處分，惟於102年 11月25日函通知上訴人遞補為第一順位投資申請人時，卻刻意省略救濟教示，恣意對上訴人為差別待遇，違反平等原則，原判決不察，有不適用法規之違法。又授予利益之行政處分於符合廢止事由時，依行政程序法第123條規定，得由原處分機關以行政處分廢止之，而同法第110條第3項所稱「因其他事由而失效」之情形，仍須符合法律保留原則，惟現行法制上並無因某事由而生自動失效之情形。是以，臺北市政府101年11月13日函、102年11月25日函既為行政處分，則難認使其失效之臺北市政府103年9月5日函、同年月22日函、同年10月9日函及捷運局103年10月14日新聞稿無損及上訴人地位及法律上權利而僅屬觀念通知、事實行為而已。原判決所持後續相關函文均非屬行政處分之見解，將造成法律體系前後矛盾，並使上訴人喪失權利保障及提起適當訴訟類型行政救濟之可能。此外，原判決拒絕承認臺北市政府相關函文、捷運局新聞稿為行政處分，並指出兩造相關爭議函文係於「雙方處平等地位」時發生，將之定性為要約、新要約之拒絕及觀念通知，顯增加行政處分法律所無之要件，且就其究竟是為締結行政契約或私法契約之行為，亦未說明其公私法屬性，有判決不備理由之違法。倘原判決在指明兩造間係於締結私法契約過程時之糾紛，則其未依行政訴訟法第12條之2以裁定移送管轄法院，亦有判決不適用法規之違法。㈡本於訴訟權保障之意旨，凡公法上之爭議，得依法向行政法院提起行政訴訟，如當事人間之爭議係「本於行政契約所發生」，即屬「公法上爭議」，得依法提起行政訴訟。又行政機關與人民間立於行政契約之平等關係時，亦有作成行政處分之可能，行政行為類型之認定雖影響後續行政訴訟類型之選擇，惟仍不影響其屬於「本於行政契約所生之公法上事件」之性質，而得以依法提起行政訴訟。系爭開發案爭議本於行政契約所生，屬公法上爭議，得依法提起行政訴訟。原判決未說明本件公私法屬性，認上訴人無法提起行政訴訟，又未職權裁定將全案移送至有管轄權之法院，有判決理由不備、不適用法規之違法。㈢系爭開發案性質為促參法第3條第1項第1款、第11款之「交通建設」與「重大商業設施」，針對該土地之規劃與營運，因公權力行政無法投入足夠資金，遂引進民間私人之創意與資金參與開發與建設，而呈現公私協力行政。從而，系爭開發案除有大眾捷運法之適用外，於大眾捷運法所未規定之事項，仍應適用促參法，本院104年度裁字第220號裁定亦同此見解。原審103年度訴字第1492號、本院105年度判字第373 號判決認前開裁定僅係說明主辦機關與民間投資機構依促參法第11條規定簽訂投資契約時，其議約應遵守之原則及准許例外之情形，並未就系爭開發案是否有促參法之適用為認定等語，論理及適用法規前後矛盾。㈣臺北市政府推翻上訴人與捷運局協商之版本，且未曾與上訴人協商、討論，單方片面決定以103年9月5日函提出審查結論所無之10項審定條件，並言明如上訴人不接受，則逕自廢止上訴人第一順位投資申請人之授益行政處分，其對上訴人額外附加、變更原投資契約所無之權利義務，是臺北市政府103年9月5日函係就公法上具體個案所為具有對外法效性之單方行政行為，應為行政處分。又臺北市政府103年9月22日函駁回上訴人所提合理之審定條件，中止與上訴人就審定條件為協商，且重行對臺北市政府103年9月5日函為拘束性地確認，應為行政處分。另臺北市政府103年10月9日函為消滅「上訴人得請求透過進一步的協商與締約，穩固其與臺北市政府間之契約權利義務之請求議約與締約權」之行政處分，屬授益行政處分之廢止處分。捷運局103年10月14日新聞稿之法律效果包含「第三順位投資申請人所具遞補資格之廢止」及「系爭開發案之投資申請程序與後續締約程序之消滅」，其法律性質應屬宣告廢標自建之行政處分。㈤臺北市政府既已授權捷運局為執行機關，則其自居通知主體以103年9月5日函通知上訴人簽訂投資契約，違反土地開發辦法第18條應由「捷運局」通知之規定，違反行政程序法第8條誠信原則。又臺北市政府103年9月5日函第2點審定條件揭示核算歸墊費用之基準，係以該函作成時尚未修正發布之「臺北市臺北都會區捷運工程與土地開發共構費用分攤原則」作為處分內容，顯屬違法。再者，臺北市政府103年9月5 日函、103年9月22日函創設審查結論所無之條件，違背上訴人與捷運局3次雙向協商會議結論，恣意更改要求上訴人「於簽約前，在103年9月5日函作成後30日內，取得系爭開發案總開發成本新臺幣653.42億元之融資保證書」，不僅「融資協議書」更改成「融資保證書」，且時間點從「簽約後1 年」改為「於簽約前，在103年9月5日函作成後30日內」，其違反信賴保護原則，增加審定條件，妨害上訴人合法議約且締結本件正式投資契約之權利。此外，國內金融機構符合臺北市政府103年9月5日函所示10項審定條件第1點規定者約僅有12家，而要排除銀行法第33條之3與銀行法第33條之3授權規定事項辦法第2條第2款、第4款對同一法人或同一關係人之融資額度限制，則須由財政部核准後，始得為之。是以，上訴人申請國家重大公共建設聯合融資貸款時，需依促參法第31條規定，由金管會確認是否屬國家重大公共建設案後，再檢附系爭開發案之投資契約書與金管會之確認函文予金融機構，由金融機構發函予財政部申請排除銀行法第33條之3的授信金額限制後，金融機構始得依投資人與主管機關簽署及核定之投資契約書、土地開發計畫書、營運計畫書、財務計畫書等，辦理授信審查及聯合貸款授信條件研議。而此耗費時程至少需1年以上，惟臺北市政府103年9月5日函、103年9月22日函竟要求上訴人於30日內辦理653.42億元「融資保證書」完畢，嚴重悖離現行銀行法令與作業實務，有裁量濫用瑕疵外，更屬客觀不能。加以臺北市政府自103年9月5 日至今，拒絕上訴人請求核定土地開發計畫，其逕要求上訴人依違法之審定條件締約，違反土地開發辦法第18條之規範，自不應有該條「視同放棄投資權」之法律效果適用。況上訴人中華工程股份有限公司資本額為152.5億元，每股淨值為12.54元，總淨值為191.23億元，依營造業法第3條第1款規定，可承攬總金額為3,824.6億元；上訴人中華雙子星開發股份有限公司規劃資本額60億元，每股淨值為10元，總淨值為60億元，依淨值20倍計算，可營業總金額為1,200億元，遠大於系爭開發案總開發成本653.42億元。臺北市政府103年10月9日函，未就上訴人等欠缺財務能力盡其調查、證明之責，又與營造業法相悖，不合行政程序法第123條第5款之要件，顯屬違法。縱臺北市政府103年9月5日函、103年9月 22日函、103年10月9日函公共利益存在，得依行政程序法第123條第5款廢止授益行政處分，然今臺北市政府於訴訟終結前變更政策，原規劃76層樓開發將剩十多層樓，原估800億元之投資額也縮水，其公共利益之考量已喪失，上開函顯屬違法處分。實則，臺北市政府以103年9月5日函、103年9月 22日函設定上訴人無能履行之10項違法審定條件，又以此公益考量為由，以103年10月9日函廢止捷運局102年11月25日之行政處分。捷運局103年10月14日新聞稿則在臺北市政府 103年10月9日函作成使上訴人之第一順位投資申請人法律地位遭到違法廢止後，無能另依臺北市政府103年9月5日函相同條件去尋找可以達到要求之其他議約人而逕自宣告廢標自建。因此，臺北市政府103年9月5日函、103年9月22日函之審定條件違法性由臺北市政府103年10月9日函及捷運局103 年10月14日新聞稿所承繼，故四者均須撤銷。㈥不論由土地開發辦法或系爭投資須知之體系解釋可知，審定條件應受審查結論所拘束。倘被上訴人欲變動原審定條件，仍須踐行土地開發辦法第17條之正當程序，否則，任被上訴人恣意變更審定條件，除使甄審委員會形同虛設外，更悖於信賴保護原則及誠信原則。㈦上訴人因捷運局102年11月25日函取得本件土地開發案第一順位投資申請人之法律地位後，上訴人與臺北市政府即存有針對「公法上簽訂投資契約書法律關係」，本件即因此一法律關係發生爭執。因此，審定條件之作成或是否影響上訴人之第一順位投資申請權是否存在，乃公法上爭議，依行政訴訟法第2條規定，本得依法提起行政訴訟。縱認臺北市政府 103年9月5日函、103年9月22日函、103年10月9日函、捷運局103年10月14日新聞稿均非行政處分，而不能對之提起訴願、撤銷訴訟及課予義務訴訟，亦應於上開審定條件之契約意思表示、「視為放棄投資權」之觀念通知或宣告廢標自建之觀念通知作成時，容許上訴人依行政訴訟法第8條第1項前段規定提起「一般給付訴訟」，始符合憲法第16條保障人民訴訟權之意旨及有權利即有救濟（無漏洞的權利保護）之法理。㈧臺北市政府103年9月5日函所提出之10項審定條件如有一項未能達成即無法締約，故只要有一審定條件違法，該行政行為即屬違法。是以，關涉審定條件合法性之事項，應加以調查、審酌，則上訴人聲請調查之證據，如該等審定條件是否屬客觀不能、是否未與上訴人為實質內容之協商、審定條件之作成是否欠缺專業性、多方討論而淪為被上訴人之恣意等問題，極具調查必要性。原審就上訴人聲請調查之證據不予調查、審酌，違反行政訴訟法第125條、第133條規定，並有判決不備理由之違誤。六、本院經核原判決並無違誤。茲就上訴理由再予補充論述如下：㈠按為加強都市運輸效能，改善生活環境，促進大眾捷運系統健全發展，以增進公共福利，訂有大眾捷運法。依該法第2 條前段規定：「大眾捷運系統之規劃、建設、營運、監督及安全，依本法之規定；……」第7條第1項、第7項規定：「（第1項）為有效利用土地資源，促進地區發展，主管機關得辦理大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區土地之開發。……（第7項）第1項開發之規劃、申請、審查、土地取得程序、開發方式、容許使用項目、申請保證金、履約保證金、獎勵及管理監督之辦法，由交通部會同內政部定之。」99年1月15日交通部交路字第0980085060號令與內政部台內營字第0980819917號令會銜修正發布之土地開發辦法第2 條規定：「大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區土地之開發依本辦法之規定。」第3條規定：「本辦法用詞，定義如下：一、開發用地：係指大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區之土地，經主管機關核定為土地開發之土地。二、土地開發：係指主管機關自行開發或與投資人合作開發開發用地，以有效利用土地資源之不動產興闢事業。」第14條第1項規定：「開發用地由主管機關自行開發或公告徵求投資人合作開發之。」第15條第1項規定：「主管機關依前條規定辦理徵求投資人時，申請人應於公告期滿後1個月內，依甄選文件備具下列書件各2份及申請保證金，向主管機關提出申請：一、申請書……二、申請人身分證影本、法人登記證明文件。三、財力證明文件或開發資金來源證明文件……」第16條第1項、第3項規定：「（第1項）依前條申請土地開發者應自公告期滿後4個月內提出開發建議書2份……（第3項）有2以上申請人申請投資時，除斟酌各申請人之開發能力及開發建議書外，以其開發內容對於都市發展之貢獻程度及其提供主管機關獲益較高者為優先考慮因素。」第17條第1項、第2項規定：「（第1項）執行機構受理申請投資土地開發案件時，應就申請投資書件先行審查……（第2項）執行機構受理前項完成補正之申請案件，應於3個月內會同有關機關就申請資料完成審查或評選，並報主管機關核定土地開發計畫。……」第18條規定：「依前條規定核定取得投資權之申請案件，由執行機構通知申請人依審定條件於書面通知到達日起30日內簽訂投資契約書，並繳交預估投資總金額百分之3之履約保證金。不同意主管機關審定條件或未於限期內簽訂投資契約書，並繳交履約保證金者，視同放棄投資權，執行機構得由其他申請投資案件依序擇優遞補或重新公開徵求投資人。」準此，大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區土地之開發，由主管機關公告徵求投資人合作開發，申請土地開發者除應甄選文件備具申請書、身分證明、財力證明等文件，且應提出開發建議書，由執行機構會同有關機關就上述申請資料完成審查或評選，並報主管機關核定土地開發計畫後，進入簽約程序。又開發用地如由行政主體與私人締結聯合開發投資契約，因其據以執行之大眾捷運法、土地開發辦法均為公法法規，且約定內容亦涉及行政機關公權力之發動，則就契約標的及契約整體目的綜合判斷，應定性為行政契約。而本件上訴人所爭執者乃臺北市政府及捷運局針對系爭開發案所為之103年9月5日函、103年9 月22日函、103年10月9日函及103年10月14日新聞稿有無違法，乃屬行政契約締約前之程序，雖尚未至訂定行政契約之階段，惟仍屬公法上爭議，是原審予以受理，並作成實體判決，自係以本件屬於公法上爭議為前提，且因兩造於原審就此爭議之公法屬性並無任何爭執，則原判決就此部分縱未說明理由，亦無何違誤之可言。況上訴人另依行政程序法第149條準用民法第184條第1項後段及土地開發辦法第18條規定，向原審提起一般給付訴訟，請求被上訴人應依系爭投資須知等招商文件、投資計畫書及審查結論擬定審定條件之投資契約書，並以審查結論為契約附件，通知上訴人辦理本件投資契約書締約，亦經原審103年度訴字第1492號及本院105年度判字第373號為實體審理後，分別予以判決駁回其起訴及上訴而告確定，事實上並無上訴人無法尋求司法救濟之情形。上訴人於上訴時，竟主張系爭開發案爭議係本於行政契約所生，屬公法上爭議，得依法提起行政訴訟，原判決未說明本件公私法屬性，即認上訴人無法提起行政訴訟，有判決理由不備之違法；又倘原判決認本件係屬兩造締結私法契約過程時之糾紛，則原審未依行政訴訟法第12條之2規定依職權裁定移送至有管轄權之法院，亦有判決不適用法規之違法云云，洵非可採。㈡次按臺北市政府依土地開發辦法及相關法令所訂定之系爭投資須知第9點（甄選作業程序）第1款、第3款規定：「㈠本府捷運工程局對本投資申請案件之審查及評選，依『臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特定專用區C1、D1(東半街廓)聯合開發區（捷）用地土地開發投資申請案件審查及評選作業原則（詳本須知附件3）辦理』……㈢本府捷運工程局對投資申請案件之審查程序完成後，審查意見經報本府核定後即列為審定條件，由本府以書面通知獲得與本府簽訂投資契約書權利之投資申請人依審定條件簽訂投資契約書。」第10點（簽約）第1款、第2款規定：「㈠投資申請人對非其開發建議書或於審查評選會議中之承諾事項之審定條件有意見時，應於本府書面通知送達日翌日起10日內敘明理由提出修正意見，否則應於本府書面通知送達翌日起30日內按審定條件簽訂投資契約書……逾期視為放棄簽訂投資契約書權利，本府捷運工程局由其他申請案件依序擇優遞補或重新徵求投資人，申請保證金不予發還。㈡投資申請人對前述非其開發建議書承諾事項之本府審定條件於期限內書面提出之修正意見，如本府不同意接受時，投資申請人仍應接受審定條件並於前述本府書面通知送達日翌日起30日內按審定條件簽訂投資契約書，逾期視為放棄簽訂投資契約書權利，本府不負擔任何責任，本府捷運工程局由其他申請案件依序擇優遞補或重新徵求投資人，申請保證金無息退還。」又依系爭評選原則第1點規定：「臺北市政府捷運工程局（以下簡稱本府捷運工程局）為依大眾捷運系統土地開發辦法第17條受理申請投資土地開發案件，辦理甄選臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特定專用區C1、D1(東半街廓)聯合開發區（捷）用地土地開發投資申請案件審查及評選作業，特訂定本原則。」第4點第3款規定：「審查或評選程序：1.本府捷運工程局受理本申請書件後，依本作業原則四、㈠之順序函送申請案件之開發建議書會同有關機關進行審查……4.審查及評選會議中評比……決定投資申請人順位。……」準此，系爭開發案之投資申請人，經審查及評選決定為第一順位者，僅取得簽訂開發契約之資格，並非獲選為第一順位或遞補為第一順位，即與臺北市政府成立預約或投資開發契約，而係進入議約、訂約之階段，須俟該投資申請人接受臺北市政府之審定條件、於該府書面通知到達日起30日內與臺北市政府簽訂投資契約書及繳交履約保證金後，始為系爭開發案之投資人，而有投資權。㈢上訴人申請參與投資臺北市政府委任捷運局辦理之系爭開發案，由捷運局召開審查及評選會議，並經臺北市政府以101 年11月13日函通知上訴人評選結果略以：「投資申請人第一順位為以太極雙星公司為授權代表之團隊，第二順位為以中華工程股份有限公司為授權代表之團隊（即上訴人），第三順位為以雙子星國際開發股份有限公司為授權代表之團隊」，因第一順位投資人太極雙星公司未與臺北市政府完成簽訂投資契約書，捷運局以102年11月25日函通知第二順位之上訴人依序遞補，雙方並就審定條件於102年12月5日、103年1月27日、103年2月27日進行多次協商會議後，經捷運局報經臺北市政府核定原非上訴人開發建議書或於審查評選會議中承諾事項之審定條件，由臺北市政府以103年9月5日函檢附系爭開發案審定條件、投資契約書及市有土地合作投資協議書等文件，通知上訴人如有意見，應於書面通知送達翌日起10日內提出修正意見，否則應於書面通知送達翌日起30日內按審定條件簽訂投資契約書，上訴人乃以103年9月11日函檢附修正意見表（即刪除臺北市政府所提10項審定條件），惟臺北市政府不同意其修正意見，爰以103年9月22日函請上訴人仍依其103年9月5日函辦理簽約用印及繳款等相關事宜，因上訴人未於通知期限103年10月6日前完成簽約應辦理事項，臺北市政府乃以103年10月9日函通知上訴人略以：依系爭投資須知十、簽約㈡之規定，視為上訴人放棄簽訂投資契約書權利，申請保證金則無息退還等情，為原判決依法調查證據後所認定之事實，且為兩造所不爭執，堪予認定。㈣又按行政程序法第15條第1項規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」而大眾捷運法第4條第1項規定：「大眾捷運系統主管機關︰在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府……」且土地開發辦法第4條規定：「（第1項）大眾捷運系統土地開發之主管機關，為各該大眾捷運系統主管機關或交通部指定之地方主管機關；其執行機構為各該大眾捷運系統主管機關所屬或許可之工程建設機構、營運機構或其他土地開發機構。（第2項）前項主管機關辦理本法所規定之土地開發事宜，得委任或委託執行機構為之。（第3項）前項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告……」開發實施要點第2點規定：「本要點主管機關為本府，並委任本府捷運工程局（以下簡稱捷運局）執行，辦理有關土地開發規劃、徵求投資人、監督土地開發細部設計、施工及營運管理事宜。」臺北市政府並以100年 10月4日府捷聯字第10033859600號公告：「……本府為主管機關之臺北都會區大眾捷運系統及臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北市轄段土地開發案，其土地開發事項委任本府捷運工程局為執行機構辦理之。」可知，臺北市政府業已依行政程序法第15條第1項、土地開發辦法第4條第2項、第3項規定及開發實施要點第2點規定，公告將系爭開發案有關土地開發規劃、徵求投資人、監督土地開發細部設計、施工及營運管理等土地開發事項委任捷運局為執行機構辦理之。惟按「有管轄權之機關除依行政程序法第18條規定喪失管轄權外，不因其將權限之一部委任或委託其他機關辦理，而發生喪失管轄權之效果。縱其未將委任或委託之權限收回，必要時仍得自行受理人民之申請案並為准駁之決定」（本院96年判字第1916號判例參照）。是前揭土地開發辦法第18條雖規定通知申請人依審定條件簽訂投資契約書之主體，為大眾捷運系統主管機關所屬或許可之工程建設機構、營運機構或其他土地開發機構等執行機構，臺北市政府復已將上開土地開發事項委任捷運局為執行機構辦理之，臺北市政府仍非不得自行辦理上開業已委任捷運局辦理之土地開發事項甚明。上訴人主張臺北市政府既已授權捷運局為執行機關，則其自行以103年9月5日函通知上訴人簽訂系爭開發案投資契約，違反土地開發辦法第18條應由「捷運局」通知之規定，違反行政程序法第8條誠信原則云云，顯有誤解，殊無足採。㈤原判決業已敘明臺北市政府為辦理系爭開發案，業訂定系爭投資須知，就系爭開發案採以契約方式實現，故不論係臺北市政府抑或投資申請人，均應平等遵守系爭投資須知之相關規範內容進行簽訂契約前之議約，上訴人因第一順位太極雙星公司放棄簽訂投資契約，始由捷運局依系爭投資須知第10點第2款規定通知第二順位之上訴人遞補，依臺北市政府103年9月5日函載：「……本府針對非貴團隊對開發建議書或於審查評選會議中承諾事項決定本府最後審定條件（詳附件1 ；按10項審定條件），貴團隊如有意見時，應於本府書面通知送達日翌日起10日內敘明理由提出修正意見，否則應於本府書面通知送達翌日起30日內按審定條件簽訂投資契約書……惟依『甄選須知』（即系爭投資須知，下同）十、簽約㈡之規定，如本府不同意接受修正意見時，貴團隊仍應接受審定條件並於前述期限內按審定條件簽訂投資契約書，逾期視為放棄簽訂投資契約書權利，本府不負擔任何責任，申請保證金則無息退還。……」等語，核屬上訴人與臺北市政府經多次會議協商後，由臺北市政府依系爭投資須知第10點第1 款規定提出審定條件，告知上訴人簽訂系爭投資契約之要求，並予上訴人評估是否依審定條件締約，僅係契約簽訂前，議約過程中要約之表示，非屬行政處分；又臺北市政府103 年9月22日函載略以：「……二、有關貴團隊就本府於103年9月5日以府捷聯字第10302341600號函送達之審定條件所提修正意見……貴團隊要求本府應全部刪除審定條件之理由於法無據，且本府所核定之審定條件，係依據公共利益及評估貴團隊之各項契約履行能力後所訂定，尚符合本開發案『甄選須知』規定……經審慎評估並考量公共利益及市民期待後，決定仍維持本府審定條件，敬請貴團隊依前述103年9月5 日函規定期限及簽約內容辦理簽約用印及完成規定繳款金額等相關事宜。三、依本開發案『甄選須知』十、簽約㈡之規定，因本府不同意接受貴團隊之審定條件修正意見，貴團隊仍需按前述103年9月5日函送達之審定條件，在103年10月6 日前完成簽訂投資契約書要件，逾期則視為放棄簽訂投資契約書權利……」等語，乃臺北市政府針對上訴人不同意其前函所載審定條件所提出之修正意見（參照民法第160條第2項規定，視為上訴人拒絕臺北市政府上開要約，而為新要約），表明不予接受，核屬對上訴人之新要約之拒絕，亦非行政處分；另臺北市政府103年10月9日函載：「……旨揭開發案，經本府以103年9月5日府捷聯字第10302341600號函及103 年9月22日府捷聯字第10302309900號函，通知貴團隊應依本府103年9月5日函送之審定條件，辦理簽約用印及繳款事宜在案。二、因貴團隊未於通知期限103年10月6日前完成簽約應辦理事項，依『臺北市政府甄選臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特定專用區Cl、D1 (東半街廓）聯合開發區（捷）用地土地開發投資人須知』……十、簽約㈡之規定，視為放棄簽訂投資契約書權利，本府不負擔任何責任，申請保證金8,606萬9,987元則無息退還……」等語，乃係臺北市政府單純陳述其先前之要約，已因上訴人遲未就審定條件為承諾之表示而失效，其等議約程序，依系爭投資須知十、簽約㈡規定，亦歸於終結等事實；上訴人被視為放棄簽訂投資契約書權利，並非因臺北市政府為上開通知而發生，而係因上訴人未依臺北市政府通知期限，依通知之審定條件簽訂投資契約所致，臺北市政府僅係將該事實以103年10月9日函通知上訴人，該函性質上應屬觀念通知，亦非屬行政處分；至捷運局103年10月14日新聞稿，僅係該局對外說明系爭開發案，於前順位投資申請人均視同放棄簽訂投資契約後，臺北市政府決定後續不再由第三順位遞補議約，未來將由臺北市政府主導投資興建方式辦理之事實說明，亦非行政處分等情，明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，並就上訴人在原審主張臺北市政府103年9月5日函另設定系爭開發案甄審程序之綜合評審結果所無之審定條件，係就原先已確定之投資契約權利義務內容，對上訴人額外地附加原投資契約所無之權利義務，乃具拘束性地變更原先投資契約所確定之權利義務內容，且此10項審定條件，未經上訴人同意，因此係臺北市政府單方所為行政處分；又主張臺北市政府103年9月22日函駁回其103年9月11日函所提出之合理審定條件，中止與上訴人就審定條件之協商，係「駁回上訴人請求協商」之申請，單方而未經上訴人合意即形成「上訴人無法再與臺北市政府，就本件投資契約之審定條件進行協商程序」之法律效果，且重行對臺北市政府103年9月5日函為拘束性地確認，應為行政處分；以及上訴人以臺北市政府101年11月13日通知函末有教示得提出訴願救濟規定為據，主張捷運局102 年11月25日函通知其遞補為第一順位投資申請人，係屬授益處分，臺北市政府103年10月9日函係廢止上訴人第一順位投資申請人法律地位，具規制性，而為廢止行政處分；暨主張捷運局103年10月14日新聞稿，乃屬被上訴人宣告廢標自建之行政處分，其法律效果包含第三順位投資申請人所具遞補資格之廢止，及「本件大眾捷運系統土地聯合開發案之投資申請程序與後續締約程序之消滅」云云，如何不足採取之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與本件應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令及判決理由不備之情形。上訴意旨，仍重申其上開主張，無非係重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，或就原審取捨證據、認定事實及適用法律之職權行使，指摘其為不當或違背法則，或就原審所為論斷或駁斥其主張之理由，泛言其論斷不適用法規、違背法則，自難認為有理由。㈥再按前揭土地開發辦法第17條第1項、第2項規定，執行機構受理申請投資土地開發案件時，應就申請投資書件先行審查，且應於3個月內會同有關機關就申請資料完成審查或評選，並報主管機關核定土地開發計畫。而前揭土地開發辦法第18條規定，旨在明確規範大眾捷運系統土地開發之投資申請人，於收受執行機構通知，不同意主管機關審定條件或未於限期內簽訂投資契約書，並繳交履約保證金，乃視同放棄投資權之法律效果，並賦予執行機構於最優或第一順位投資申請人無法合法取得投資權時，得選擇由次優或第二順位投資申請人遞補，抑或重新公告徵求投資申請人之行政裁量權限，且該法令僅規定應依審定條件通知投資申請人簽訂投資契約書，並未規範主管機關應如何形成審定條件之作為義務。又參酌系爭投資須知第9點第3款規定：「本府捷運工程局對投資申請案件之審查程序完成後，審查意見經報本府核定後即列為審定條件，由本府以書面通知獲得與本府簽訂投資契約書權利之投資申請人依審定條件簽訂投資契約書。」可知，系爭開發案之「審查意見（結論）」及「審定條件」，係分屬不同程序，審查程序階段甄審委員會之「審查意見（結論）」，並非當然即為最終之審定條件，尚應經臺北市政府核定後始得列為審定條件，亦即系爭投資須知賦予臺北市政府最終「審定條件」之考量核定權責。從而，上訴人並無請求臺北市政府以審查結論作為審定條件與其簽訂系爭開發案投資契約之公法上權利。是原判決以上訴人依據土地開發辦法第18條規定，請求被上訴人應依系爭開發案甄審委員會審查結論即臺北市政府101年11月13日函作成投資契約書之審定條件，並以審查結論為契約附件，作成通知上訴人簽訂市有土地合作投資協議書及簽訂投資契約書之行政處分，顯然不符課予義務訴訟要件，又因臺北市政府103年9月5日函、 103年9月22日函、103年10月9日函及捷運局103年10月14日新聞稿，既均非行政處分，則上訴人於原審起訴先位聲明第1項請求撤銷上開函文及新聞稿，亦不符撤銷訴訟之要件，本應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定以裁定駁回，惟因上訴人堅持主張此部分聲明與其先位聲明第2項應整體觀察為一課予義務訴訟（原審卷1第258頁、卷2第188頁），原審考量訴訟經濟及卷證齊一，乃以原判決併予駁回，尚無違誤。況促參法之適用，其前提須為該法第3條第1項所列之公共建設，並合於同法第8條第1項所定之6種民間參與公共建設之方式始足當之。此觀諸促參法之重大公共建設範圍訂定及認定原則第4點：「各中央目的事業主管機關應依附件（分工表）及前點所定原則，並符合促參法第8條所定之建設方式，擬定及修正重大公共建設範圍。」之規定自明。至於本院104年度裁字第220號裁定僅援引促參法施行細則第22條第1項第2款、第3款及第41條之1規定內容，說明主辦機關與民間投資機構依促參法第11條規定簽訂投資契約時，其議約應遵守之原則及准許例外之情形，然並未就系爭開發案是否有促參法之適用為認定。是上訴人主張系爭開發案性質為促參法第3條第1項第1款、第11款之「交通建設」與「重大商業設施」，故系爭開發案除有大眾捷運法之適用外，於大眾捷運法所未規定之事項，仍應適用促參法，本院104年度裁字第220號裁定亦同此見解，是上訴人與被上訴人商議投資契約書之基礎審定條件，依系爭投資須知九、㈢及促參法施行細則第41條之1之規定，當受系爭投資須知、招商文件、投資計畫書及審查結論所拘束云云，亦不足採。㈦復按法院於確定判決理由中，就訴訟標的以外當事人所主張之重要爭點，本於當事人辯論之結果已為判斷時，除有顯然違背法令，或當事人已提出新訴訟資料足以推翻原判斷之情形外，於同一當事人就與該重要爭點有關所提起之他訴訟，不得再為相反之主張，法院亦不得作相反之判斷，以符訴訟法上之誠信原則，此即學理上所謂之「爭點效」。經查，上訴人前曾就系爭開發案所生之爭議，依行政程序法第149條準用民法第184條第1項後段及土地開發辦法第18條規定，向原審提起一般給付訴訟，請求被上訴人應依系爭投資須知等招商文件、投資計畫書及審查結論擬定審定條件之投資契約書，並以審查結論為契約附件，通知上訴人辦理本件投資契約書締約，經原審103年度訴字第1492號及本院105年度判字第373號分別予以判決駁回其起訴及上訴而告確定，已如前述，而該案之重要爭點之一，即臺北市政府以103年9月5日函通知上訴人之10項審定條件的適法性，業經兩造於該案訴訟程序充分辯論後，並經原審103年度訴字第1492號判決認定略以：「系爭開發案之成敗影響都市運輸效能之強弱及生活環境之良窳，事涉公共利益甚鉅，復因系爭開發案所需開發資金高達653億餘元，投資申請人自應具有相當之資力或經濟上信用，始能達成公益目的，否則難期系爭開發案建設工程順利完竣。然上訴人自有資金僅60億元，乃兩造不爭之事實尚不及開發經費之一成，其現有資金顯然不足，如由投資申請人地位進而取得投資權利人之地位，其融資比例高達90.81%（653-60=593，593÷653=90.81%），未來資金之籌資即陷於不確定因素。何況，上訴人曾以103年1月16日(103)中工法字第HL0-2號函發函捷運局請求『因本案開發金額龐大，請……協助投資人向中央主管機關協調排除銀行法及公司法等相關法令限制，方得以順利進行本開發案銀行融資及相關開發業務，達到依計劃融資到位期程完成開發興建』，甚至請求協調交通部臺灣鐵路局『同意無償借用』交六、交八用地為施工之使用……，顯見上訴人財務有待融資，資金確實有所不足，被上訴人因而合理懷疑『其是否具相當資力或經濟上信用，而得於簽訂契約後正常順利完成系爭開發案建設工程』，自屬有據，乃於審定條件要求其提出融資保證書，確保本件開發案之順利履行，並無不合。審諸上開10項審定條件，項次1、2、3、4、8，旨在確保投資申請人確實具有相當之資力或經濟上信用；項次5、6、9、10雖非資力或經濟信用之直接考評，但亦間接影響投資申請人取得投資權利後，相關權益比例之分配等價值之爭議，必然影響投資申請人資金之安排與運用，自亦與投資申請人之資力及經濟信用關聯。況且，上訴人前曾於102年12月5日、103年1月27日以及103年2月27日曾多次參與被上訴人『臺北車站C1/D1 中華工程團隊開發建議書審定條件』會議……上訴人於前開會議協商過程中即已對部分審定條件表示同意，並以103年3月7日(103)中工法字第HL0-08來函表示『同意辦理』該次審定條件之項次2、6、7、8（相當於本件審定條件項次5、6、9以及10）等4項條件，就審定條件項次第3、4（相當於本件審定條件項次7、8）等2項條件，亦表示大致上同意之旨，並提出其部分修正建議……。可知上訴人所爭執之本件審定條件，大致上係由兩造經數次會議協商討論形成，並無被上訴人漠視上訴人陳述意見機會，違反正當法律程序情形。從而，被上訴人等執行大眾捷運系統之建設工程，於選擇投資權利人時，對次順位之上訴人綜合雙方多次協商討論會議意旨，據以訂定上開甄選投資權利人之審定條件，其訂定精神符合大眾捷運法第2條規定之規劃、建設、營運、監督及安全之意旨，對是否足以勝任系爭開發案建設工程，順利完成系爭開發案之工程攸關甚鉅，核屬合理維護公共利益所必要，並無不合。上訴人於103年9月15日以(103)中工法字第000000000000號函覆被上訴人捷運局推翻上開既已同意之旨，而對上開10項審定條件全部予以否定，主張被上訴人等上開審定條件違反系爭開發案投資人須知之邀標條件，殊難可採。上訴人既表示不同意被上訴人之審定條件，復提出修正意見，嗣經臺北市政府以系爭103年9月22日函表示不同意……，因而依系爭開發案投資人須知十「簽約」篇㈡之規定，以上訴人未於30日之期限內（103年10月6日）依審定條件為簽約之表示，依前開法令及系爭開發案投資人須知之規定，上訴人優先投資申請地位即已因逾期而視為放棄，核屬有據，並無違誤，並不生被上訴人違法廢止授益處分致上訴人權利受侵害之結果」、「上訴人雖復主張本件據以簽訂投資契約書之審定條件，應受本件甄審委員會之審查結論（即被上訴人捷運局101年11月13日府捷聯字第10130538702號函）所拘束等語。惟查：1.按大眾捷運系統土地開發辦法第17條第2 項規定……第3項規定……足知『審查或評選』係屬於投資申請階段，被上訴人等於該階段所表示之意見（結論），係屬審查意見（結論）。2.次按系爭開發案投資人須知第九點第3款規定……可知，上開審查階段完成後之審查意見（結論），仍應經臺北市政府核定後始得列為審定條件，如審查意見（結論）未經核定程序，自未能形成審定條件。基上，可知系爭開發案仍賦予臺北市政府最終『審定條件』之考量核定權責。3.綜上，系爭開發案關於『審查意見（結論）』及『審定條件』分屬不同程序，審查程序階段委員會之『審查意見（結論）』，並非當然必為審定條件內容。上訴人上開主張被上訴人於核定審定條件時應受『審查意見』拘束，容有誤解系爭開發案投資人須知第9點第3款規定，難謂可採。又系爭開發案為政府重大公共建設，被上訴人本須以重大公益為最高考量，訂定適當開發條件，並慎選開發者，以遂行開發目的。故被上訴人為開發目的與公益所訂定審定條件，自無可能僅因上訴人無法接受，即產生以背於善良風俗之方法加損害於他人情形」等情（詳參該判決「事實及理由」欄七之㈥、㈦），上開認定，復經本院105年度判字第373號確定判決予以維持肯認在案，且經核並無顯然違背法令之情形，上訴人於本件亦未提出足以推翻原判斷之新訴訟資料，是依前揭爭點效之法理，就相同當事人之本件訴訟，本院自不得就相同爭點為相異之判斷。上訴人於本件仍執前詞，主張臺北市政府103年9月5日函所提出之審定條件違法、創設審查結論所無之條件、違背上訴人與捷運局3次雙向協商會議結論、恣意更改及增加審定條件、嚴重悖離現行銀行法令與作業實務之裁量濫用瑕疵、臺北市政府未就上訴人欠缺財務能力盡其調查、證明之責且與營造業法相悖云云，均核無足採。㈧末按學說上所謂之「公法上結果除去請求權」，乃人民因其權利受公權力之違法干涉，請求排除該違法干涉之事實結果，以回復人民未受干涉前原有狀況之權利，是應具備下列要件：1.須干涉人民之權利；2.須為公權力之干涉；3.須產生違法狀態；4.須違法狀態尚在持續中。蓋於法治國家，由公行政構成之違法狀態，不容維持其存在，而公法上結果除去請求權之目的，即在於排除違法行政行為之結果，以回復違法公權力干涉前之狀態。是以，人民主張行政機關拒絕授予利益為違法者，由於在其主張行政機關違法拒絕之前，其並未獲得利益，故人民不得基於公法上結果除去請求權，據以請求行政機關為授予利益之行政行為（詳參陳敏，行政法總論，第8版，第1254至1263頁）。原判決業已論明臺北市政府103年9月5日函係其與上訴人締結系爭開發案之投資契約前所提出之要約，臺北市政府103年9月22日函乃其對上訴人新要約之拒絕，臺北市政府103年10月9日函則僅係通知上訴人，因其未依臺北市政府通知期限，依通知之審定條件簽訂系爭開發案之投資契約，而依系爭投資須知十、簽約㈡規定，被視為放棄簽訂投資契約書權利之事實，捷運局103年10 月14日新聞稿，亦僅係該局對外說明系爭開發案，於前順位投資申請人均視同放棄簽訂投資契約後，臺北市政府決定後續不再由第三順位遞補議約，未來將由臺北市政府主導投資興建方式辦理之事實，顯見上開函文及新聞稿均不涉被上訴人以公權力干涉上訴人權利情事，自不符公法上結果除去請求權要件，因認上訴人據此請求除去臺北市政府103年9月5 日函、103年9月22日函、103年10月9日函及捷運局103年10 月14日新聞稿，以回復未為上揭4行政行為前之狀態，為無理由；復因土地開發辦法第18條規定，僅規範應通知申請人依審定條件於書面通知到達日起30日內簽訂投資契約書，並未課予主管機關或執行機構應如何形成審定條件之作為義務，且上訴人僅經被上訴人依土地開發辦法第18條後段規定通知遞補系爭開發案之投資申請人順位，而獲與臺北市政府依其審定條件簽訂投資契約書之權利，至審定條件之擬訂則係臺北市政府依大眾捷運系統土地開發案之規模及需求，針對各別投資申請人之條件，考量符合公益目的而定，上訴人既非原評選之最優申請人，而係事後遞補，則評選階段之審查意見、針對太極雙星公司為投資申請人所定之審定條件，自非當然全然得適用於上訴人，是捷運局於通知上訴人遞補後，乃與上訴人進行3次協商會議，嗣始綜合公益之考量報請臺北市政府核定系爭審定條件，是上訴人基於土地開發辦法第18條規定，請求被上訴人應依系爭投資須知等招商文件、投資計畫書及審查結論擬定審定條件之投資契約書，並以審查結論為契約附件，通知上訴人辦理簽訂市有土地合作投資協議書與投資契約書之議約及締約事項，顯屬無據等情，乃判決駁回上訴人備位聲明之請求，核其認事用法，均無違誤。況憲法第16條保障人民訴訟權之意旨及「有權利即有救濟」之法理，係保障人民主張其權利受侵害時，得依法循由訴訟程序請求救濟，至其得否獲得勝訴終局判決，則應視其請求是否符合相關法令規定而定，尚非人民一旦請求司法救濟，法院即應順應其請求判決其勝訴之意。本件原審既係以上訴人不符其所主張公法上結果除去請求權之要件，以及土地開發辦法第18條規定無從據以為其備位第2項聲明之請求權基礎為由，而以實體判決駁回上訴人依行政訴訟法第8條第1項規定所提起之一般給付訴訟，自已充分保障上訴人之訴訟權甚明。上訴人主張不論由土地開發辦法或系爭投資須知之體系解釋可知，審定條件應受審查結論所拘束，倘被上訴人欲變動原審定條件，仍須踐行土地開發辦法第17條之正當程序，否則，任被上訴人恣意變更審定條件，除使甄審委員會形同虛設外，更悖於信賴保護原則及誠信原則；縱認臺北市政府103年9月5日函、103年9月22日函、103年10月9日函及捷運局103年10月14日新聞稿均非行政處分，而不得對之提起撤銷訴訟及課予義務訴訟，亦應於上開審定條件之契約意思表示、「視為放棄投資權」之觀念通知或宣告廢標自建之觀念通知作成時，容許上訴人依行政訴訟法第8條第1項前段規定提起「一般給付訴訟」，始符合憲法第16條保障人民訴訟權之意旨及有權利即有救濟（無漏洞的權利保護）之法理，並據以指摘原判決駁回其備位聲明違法云云，核屬執其歧異之法律上見解，就業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，殊無足採。㈨又原判決業已敘明本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊及防禦方法，及上訴人聲請調查：1.請向中華民國銀行商業同業公會全國聯合會、臺北市銀行商業同業公會、原證14所列舉之12家銀行函詢「總開發成本超過100億元之大眾捷運系統土地聯合開發案，於開發案之正式投資契約簽訂前，是否可能核發融資保證書？」「是否存有總開發成本超過100億元之大眾捷運系統土地聯合開發案，於開發案之正式投資契約簽訂前即核發融資保證書的先例？」「總開發成本達653.42億元以上之大眾捷運系統土地聯合開發案，是否為單一金融機構得有足夠資金以供融資？」「如須由多家銀行聯合始得融資貸款，總開發成本達653.42億元以上之大眾捷運系統土地聯合開發案，是否得於30日內通過聯貸授信審查並核發聯貸融資保證書？」「如須由多家銀行聯合始得融資貸款，是否存有總開發成本653.42億元以上之大眾捷運系統土地聯合開發案，於30日內通過聯貸授信審查並核發聯貸融資保證書的先例？」2.請函詢財政部：「於審查促進民間參與公共建設法第31條排除銀行法第33條之3授信額度限制規定之核准處分，是否存有作業審查程序與作業時間於30日內審查完畢之行政先例？」3.請被上訴人提出102年12月5日、103年1月27日、103年2月27日上訴人與捷運局之歷次雙向協商會議錄音或錄影檔案光碟等事項，經原審審酌後，核與本件判決結果不生影響，故不逐一論究說明及調查等情，上訴人仍執前詞，主張臺北市政府103年9月5日函所提出之10項審定條件如有一項未能達成即無法締約，故只要有一審定條件違法，該行政行為即屬違法，是關涉審定條件合法性之事項，應加以調查、審酌，則上訴人聲請調查之證據，如該等審定條件是否屬客觀不能、是否未與上訴人為實質內容之協商、審定條件之作成是否欠缺專業性、多方討論而淪為被上訴人之恣意等問題，極具調查必要性，原審就上訴人聲請調查之證據不予調查、審酌，違反行政訴訟法第125條、第133條規定，並有判決不備理由之違誤云云，無非係就原審所為論斷、證據取捨及事實認定職權之行使為指摘，亦非有理。㈩綜上所述，上訴人之主張均無可採。原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令求予廢棄，並判決如其先、備位聲明，為無理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　106　年　　8　　月　　17　　日最高行政法院第一庭審判長法官　劉　鑫　楨法官　胡　方　新法官　汪　漢　卿法官　程　怡　怡法官　張　國　勳以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　106　年　　8　　月　　17　　日書記官　張　玉　純

最高行政法院(含改制前行政法院)106年度判字第458號

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