最高行政法院(含改制前行政法院)95年度裁字第00550號

最　高　行　政　法　院　裁　定

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 95年度裁字第00550號

聲請人

己○○

聲請人

丁○○

聲請人

丙○○

兼上三人

訴訟代理人

戊○○

相對人

臺北市政府工務局建築管理處

代表人

甲○○

相對人

臺北市政府工務局衛生下水道工程處

代表人

乙○○

上列當事人間因違章建築事件，聲請人對於中華民國94年9月22日本院94年度裁字第1983號裁定，聲請再審，本院裁定如下︰

主文

理由

一、按當事人對於本院裁定聲請再審，必須具有行政訴訟法第273條第1項所列各款情形之一者，始得為之。而該條第1項第1款所謂「適用法規顯有錯誤者」，係指原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背，或與解釋判例有所牴觸者而言。同條項第2款所謂「判決理由與主文顯有矛盾者」，係指判決之理由與主文之內容適得其反而言。

二、本件原裁定係以：（一）、關於相對人臺北市政府工務局建築管理處部分：按行政程序法第92條第1項規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」；又行政機關所為告知其處理經過為事實敍述及理由說明，並不因之生何法律效果，非行政處分，自不得對之提起行政訴訟。本件聲請人檢舉他人搭蓋違建，要求相對人拆除，相對人以臺北市政府工務局建築管理處90年11月29日北市工建違字第9070941300號函復聲請人處理情形，僅屬意思通知。又行政機關對違章建築之取締與拆除，而使鄰近人民獲得附隨之利益，僅屬反射利益，並非建築法規所直接保障之法律上利益。因此，行政機關未依人民之檢舉對之取締、拆除，亦僅係反射利益受影響，尚非得據以行政爭訟對之表示不服。次按相對人臺北市政府工務局建築管理處上開之函復核其性質，僅係對聲請人所為之單純事實敍述或理由說明，並非就具體事件適用公法法規對外直接發生法律效果之單方行政行為，既非屬行政處分，訴願決定，以程序理由，予以不受理，原審法院復以聲請人在原審之訴不合法，裁定駁回其訴，核無不合，本件關於相對人臺北市政府工務局建築管理處部分之抗告難謂為有理由，應予駁回。（二）、關於相對人臺北市政府工務局衛生下水道工程處部分。原裁定之被告係相對人臺北市政府工務局建築管理處，而相對人臺北市政府工務局衛生下水道工程處並非原裁定之被告，聲請人將其列為相對人提起抗告，此部分之抗告為不合法為由，駁回聲請人之抗告。

三、本件聲請再審意旨略謂：聲請人依行政訴訟法第283條準用第273條第1項第1款及第2款規定，對前述裁定聲請再審。本案址涉及公益既危害公共安全、公共衛生又損害聲請人權益，使聲請人無防火巷亦不能設置衛生下水道，依訴願法第1條第1款之規定，及司法院釋字第423號解釋、本院69年判字第234號判例意旨，聲請人自有權利提起行政救濟。另觀本院55年判字第223號判例，其僅涉及請求修改地價，更何況生命是無價的。工務局建管處及衛工處本應將本案址之防火巷違建物列入須專案處理之違章建築優先查報拆除，徹底執行民國90年8月20日建管處府工建字第9000153600號函；又依本院81年判字第1006號判例「逾越權限或濫用權利之行政處分，以違法論，行政訴訟法第1條第2項定有明文。基於相同原因事實作成之行政處分，若有意做不公平之差別待遇，致損及特定當事人之權益，即有權利濫用之違法。」；再依本院56年判字第182號判例意旨，則只涉及通巷中所築之圍牆，均被允許得提起行政爭訟，進入實體救濟。本案涉及人民生命、財產、安全及衛生，不但侵害公共安全、公共衛生等公益，亦同時侵害聲請人權益，更無由僅在程序部分即駁回聲請人之訴，此依臺中高等行政法院89訴字第165號判決理由之反面解釋亦可證明。再參本院46年判字第66號判例意旨「行政官署對於人民所為之行政處分，固應製作處分書，但處分書在現行法令，原無一定形式之限制，凡文書足以表示處分之意思者，即屬處分書。」，前述判例足以證明程序上聲請人是有提起訴願及行政訴訟之權利，訴願機關為不受理訴願決定，實為違法決定。臺北高等行政法院及本院以原裁定程序駁回聲請人之訴，均為違背法令之裁定。另在實體層面，聲請人依法亦有行政救濟之權利，訴願決定及原裁定亦與學者見解及相對人對外政策宣導與司法院釋字第574號解釋所揭示之法定原則、法安定性原則、信賴保護原則及不溯及既往原則相違背。另憲法第15條、行政程序法第4條、第6條、第8條、第10條，建築技術規則第110條及第90條，建築法第25條前段、第8條、第9條、第28條、第86條、第58條，及實施違建查報作業原則、違章建築處理辦法第2條，臺北市政府執行違章建築取締措施，臺北市政府違章建築處理要點，及本院92年度判字第1786號判決皆為聲請人之公法請求權基礎。又行政機關及原審對於人民之行政救濟依法應採職權調查主義，而非當事人進行主義，此可參行政程序法第36條及第37條之規定。聲請人於訴願及行政程序中一再請求安排消防單位及有關人員鑑定民生西路186號和民生西路178巷8號防火巷違建物聯合擋住防火巷。更於行政訴訟中亦適時且充分提出聲請人之公法請求權基礎，即防火間隔 (巷)目的在確保住戶及鄰房生命財產安全，其為建築技術規則第110條及第90條所明訂，合法建築物應依法規設置防火間隔，留設防止相互延燒的淨空距離並應配合規定留設出入口及通路。惟原裁定對此均未有所論及，顯然違法。且原審裁定受外力介入突襲司法正義，其理由矛盾。相對人不但扭曲內政部營建署85年10月22日營署建字第20631號函釋意旨，亦完全違背建築技術規則第6節防火間隔第110條及第90條規定。況系爭民生西路186號為無建築執照房屋，相對人怎會有核准使用執照圖說標示來作為認定依據。如此顯有鼓勵市民無建築執照蓋屋及違建可以完全規避建築法規。系爭民生西路186號於民國 (下同)86年底藉修繕名義，由人形平房變成2層樓，民生西路178巷8號則於87年亦將人行平房予以修繕，此依臺北市舊有違章建築處理辦法規定均為新違建，得不經查報逕行拆除，更何況是防火巷違建物。有關拆除防火巷違建物、埋設下水道、機車退出騎樓，法規均已明訂，且行政機關本應依法行政，強制執行公權力，然行政機關卻作出一連串之違法行政處分，如此將使相關建築法、臺北市政府執行違章建築取締措施、臺北市政府違章建築處理要點、下水道法、下水道法施行細則、臺北市○○道管理規則等法規形同贅法。且參諸本院92年度判字第1786號判決，該案當事人並未封堵防火巷，僅拒絕管線上游住戶之污水管線經過其私有地，致未施作接管，臺北市政府連續予以處罰，本院即認定臺北市政府認事用法均無違誤。反觀本案請求打通防火巷並設里衛生下水道卻被否准，顯有不當之處。又依本院94年度裁字第2499號裁定意旨，聲請人係請求相對人為拆除他人違章建築之事實行為，即作成行政處分以外之其他非財產上之給付，自無要求聲請人先踐行申請及訴願程序之理，且依行政訴訟法規定，原審應行使闡明權，惟其卻以聲請人未踐行合法之申請、訴願程序為由，而裁定予以駁回，實為違法裁定。另外，聲請人雖提起多件行政訴訟，但每件起訴狀訴之聲明均為請求撤銷各不相同之違法行政處分、訴願決定，因此並無重複起訴，即不能謂為同一事件。相對人92年10月16日府工建字第09220590900號函可證明聲請人是有防火巷設計，亦可證明90年6月15日北市工衛西字第9061356400號函及附件衛工處會勘紀錄，佯稱本案址均為老舊建物根本無防火間隔為不實，且聲請人是防火巷違建物之鄰房，為臺北市違章建築處理要點，及臺北市政府執行違章建築取締措施等下位階法律命令之保護對象，並非為第三人檢舉，請直接進行本案實體審理，以符合其上位階如憲法第15條、行政程序法第4條、第6條、第8條、第10條，以及司法院釋字第423號、第469號、第574號解釋等保障人民權益之概念；更何況聲請人於90年1月30日輪到設置下水道，由行政機關當場提供表格，要聲請人簽同意書，聲請人當場簽字，相對人代表亦已簽字，應視為雙方意思表示一致，已完成申請手續，之後聲請人均有經訴願程序，始提出行政訴訟。抑且，生命是無價的，訴願、行政訴訟是第1次權利救濟，國家賠償法是第2次權利救濟，如果本案之聲請人或被害人包括公眾，均無法提起課予義務訴訟，必須悲劇發生時才可依司法院釋字第469號解釋請求國家賠償，那麼行政訴訟法第5條將被架空，亦無法真正落實保護人民權利之意旨。本案已符合行政執行法第27條、第28條、第29條、第32條之要件，應由建管處強制拆除防火間隔（巷）之違建物。末按臺北市政府工務局95年1月24日北市建工字第09560642000號函，及臺北市政府建管處會勘紀錄表，與本案情形相同之臺北市○○○路○段281、283號、歸綏街303巷23弄1、3、5、7等號相對人均依法行政，由此可證，建管處佯稱只可拆除有建使照房屋之違建物，但沒有權力拆除無建使照房屋之違建物之謊言，不攻自破，爰請求廢棄原裁定、訴願決定及原處分，並請相對人徹底執行90年8月20日府工建字第9000153600號函規定，將本案址聲請人防火間隔（巷）通向太原路之兩側住戶依原證19標準如有出現任何障礙物、為建物及危險物阻塞逃生一併列入應專案處理之違章建築優先查報拆除並設置衛生下水道。（聲請人防火間隔〈巷〉通向太原路之兩側住戶涵蓋臺北市○○○路178巷8號、184之1號、186號、188號、190號、192號、194號，五原路23號、25號，太原路195號、197號、199號等。）等語。

四、本院按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定．．．，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」、「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」、「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」行政訴訟法第4條第1項、第5條第2項、訴願法第3條第1項分別定有明文。另行政機關就個別事件對外所為公法上之單方行為，除就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，係屬典型之行政處分外，因有無法效性，尚有所謂「觀念通知」、「重覆處分」與「第二次裁決」等型態。若行政機關以已有行政處分存在，不得任意變更或撤銷為原因，明示或默示拒絕當事人之請求，甚至在拒絕之同時為先前處分添加理由者，則屬上開重覆處分性質，不生任何法律效果。故行政機關之答覆若僅將前調查處理經過情形，重行敍明，未經實質審查而仍維持原處分之決定，未有所變更，即難謂係第二次裁決，自不得為行政訴訟之標的。本件聲請人係臺北市○○○路184之1號2、3樓之住戶，於民國90年8月27日，以民生西路186號及178巷8號後巷建物阻礙防火巷，影響衛生下水道設置等事由，向臺北市市長陳情，請求市長指示有單位伸張公權力，經市長室以秘機信收字第90082948號交辦單移由相對人臺北市政府工務局建築管理處（下簡稱建管處）及衛生下水道工程處辦理。案經相對人建管處以90年9月13日北市工建違字第9068839300號函復聲請人等，案址並無防火巷設計且屬舊有既存違建，將依規定列入分期分類辦理，該處復以90年11月13日北市工建違字第9070425500號函復聲請人己○○重申上情，並請其轉知其他陳情人。嗣聲請人等以相對人建管處並未明確函復案址應歸屬何類違建及何時執行等事由，復於90年11月22日向臺北市市長提出陳情，經市長室以90年11月26日秘機信收字第90112627號交辦單轉相對人建管處辦理，案經相對人建管處以系爭90年11月29日北市工建違字第9070941300號函復聲請人己○○。經核相對人建管處先於90年9月13日予以否准，再於90年11月13日重申上情。復於90年11月29日以系爭函告知90年9月13日函（諒達）復有案等語。揆諸前揭說明，系爭函文既非典型之行政處分，亦非第二次裁決，自不得為行政訴訟之標的，原裁定駁回聲請人之抗告洵無違誤。聲請人所引司法院釋字第423號解釋及前開本院判例，均係就典型之行政處分而為闡釋，於本件尚無適用之餘地。又司法院釋字第574號解釋則針對修正民事訴訟法第466條，與憲法第16條之意旨並無不符，難謂牴觸憲法第7條、第16條及第23條，與法治國之法律不溯及既往原則與信賴保護原則，亦均無違背等情所為闡明，核與本件得否提起行政訴訟，並不相涉。再按建築法第1條規定：「為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀贍，特制定本法．．．」又違章建築處理辦法第9條規定：「人民檢舉違章建築，檢舉人姓名應予保密。」是則，從建築法及其相關法令之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，純係為公共利益而為規定，並未賦予人民申請行政機關作成拆除他人違章建築之行政處分之權利。原裁定謂行政機關未依人民之檢舉對違章建築之取締、拆除，僅係反射利益受有影響，尚非得據以行政爭訟對之表示不服等詞，與司法院釋字第469號解釋意旨及憲法第23條比例原則之規定，均無違背。聲請人前引憲法第15條、行政程序法、行政執行法、建築法相關法令，主張其具有公法請求權基礎云云，自無足採。聲請人所引本院及臺中高等行政法院之裁判均非判例，內政部營建署及相對人之函文並非司法院解釋，尚難執為聲請再審之依據。綜上所述，原裁定關於建管處部分，並無適用法規顯有錯誤之情事，聲請意旨仍執前詞求為廢棄為無理由，應予駁回。至於原裁定有何主文與理由矛盾，及相對人臺北市政府工務局衛生下水道工程處部分，未於訴狀內表明再審理由，依行政訴訟法第283條準用同法第277條第1項第4款之規定，其聲請於法不合，應併予駁回。

五、依行政訴訟法第283條、第278條第1項、第2項、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

第二庭審判長法 官　廖　政　雄

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異